中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 我國不同區(qū)域發(fā)展環(huán)境和條件差異巨大，如何統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展歷來是黨執(zhí)政興國的重大戰(zhàn)略問題。新中國成立以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段（1949—1978年）、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段（1979—2000年）漸次過渡到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段（2000年以來），形成了區(qū)域總體戰(zhàn)略與重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略相互促進(jìn)、區(qū)域發(fā)展格局逐漸優(yōu)化的局面，關(guān)注點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境共同目標(biāo)。

黨的十八大以來，為踐行綠色發(fā)展理念、塑造高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護(hù)格局，我國全面部署了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，制定并實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域重大戰(zhàn)略；區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間治理體系得到持續(xù)完善，初步構(gòu)建了多中心網(wǎng)絡(luò)化國土空間開發(fā)新格局，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了巨大成就。

面向新時(shí)期，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局分化態(tài)勢(shì)明顯，形成了顯著的發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象，中心城市和城市群逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的主要承載空間；同時(shí)，東北等部分地區(qū)仍面臨著發(fā)展動(dòng)力不足等困難。在此背景下，統(tǒng)籌融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略，依托中心城市、都市圈和城市群，形成承載多種功能、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)同的綜合功能區(qū)布局；在差異化發(fā)展基礎(chǔ)上推進(jìn)區(qū)域一體化，有利于提升國土空間承載能力和激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力，對(duì)構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土開發(fā)和保護(hù)格局具有重要意義。

新時(shí)期中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢(shì)和思路

發(fā)展形勢(shì)

黨的十八大以來，我國在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了巨大成就，但也出現(xiàn)了一些新情況。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多維分化，板塊和地帶差異仍比較明顯。從“四大板塊”來看，2012—2022年，我國東部、中部、西部、東北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增速分別為8.15%、8.44%、9.18%、4.35%，呈現(xiàn)“東部緩慢回落、中部相對(duì)穩(wěn)定、西部相對(duì)高速、東北快速下行”的總體特征。同期，南方和北方地區(qū)GDP年均增速分別為8.87%和7.07%，北方地區(qū)GDP占全國的比重從2012年的39.29%下降至2022年的35.40%（圖1），全國經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移；各個(gè)省份之間也出現(xiàn)明顯分化，GDP增速的變異系數(shù)表現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢(shì)，從25.91%提高至63.57%。

發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象日益突出，中心城市和城市群逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的主要承載空間。2022年，我國直轄市、省會(huì)（首府）城市和計(jì)劃單列市GDP總量46.43萬億元，占全國的38.52%；常住人口總量3.78億人，占全國的26.76%，較2012年提高4.14個(gè)百分點(diǎn)，形成引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础Ｍ冢覈?9個(gè)城市群GDP占全國比重穩(wěn)定在85.00%以上，人口占全國的比重從77.39%提高至79.67%，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的主要承載空間。

部分區(qū)域在轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中面臨新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換問題，發(fā)展動(dòng)力不足。東北地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，2012—2022年，遼寧、吉林和黑龍江3省經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重從6.91%下降至4.81%，常住人口從10797萬人減少至9644萬人，流失人口多數(shù)是年輕人和科技人才；山東、河北、河南、山西、甘肅、天津等北方省份年均GDP增速低于全國增速，其中河北省GDP全國排名從第7位下滑至第12位，山西省從第17位下滑至第20位。

總體上，新時(shí)期我國逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在國土空間開發(fā)上依托中心城市、都市圈和城市群初步形成了多中心網(wǎng)絡(luò)化格局，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力上形成了新舊動(dòng)能相交織的空間格局。東北地區(qū)及山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等區(qū)域?qū)Y源型產(chǎn)業(yè)的依賴仍然較高，新動(dòng)能尚未形成；中部地區(qū)、西南地區(qū)等區(qū)域依靠承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，新動(dòng)能逐漸增強(qiáng)；長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等優(yōu)勢(shì)區(qū)域逐步展現(xiàn)出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展特征，形成了新動(dòng)能支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的新常態(tài)。上述格局并未定型，未來5—10年仍將持續(xù)動(dòng)態(tài)變化和調(diào)整。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路

新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域極化與分化現(xiàn)象并存，復(fù)雜性持續(xù)提高，對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了重大挑戰(zhàn)；要繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，加快各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，構(gòu)建引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。

破除行政壁壘和市場(chǎng)分割，以城市群為主要形態(tài)，打造帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。在國家層面上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)向城市群地區(qū)集中，加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的全國商品和要素市場(chǎng)；依托高質(zhì)量綜合運(yùn)輸大通道體系，促進(jìn)城市群之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶，完善多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式、集約型國土空間開發(fā)格局。在區(qū)域?qū)用妫⒆闳丝诋a(chǎn)業(yè)分布格局和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段等特征，加強(qiáng)中心城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素配置；根據(jù)資源環(huán)境條件和戰(zhàn)略功能定位，合理管控北京、上海等特大城市人口規(guī)模，暢通人口、產(chǎn)業(yè)疏解通道，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展典范。

發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域合理分工。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，適應(yīng)維護(hù)國家安全和發(fā)展利益的新要求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進(jìn)國土空間主體功能明確、分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。提升城市群、都市圈等優(yōu)勢(shì)地區(qū)承載新質(zhì)生產(chǎn)力和營造宜居環(huán)境的功能，促進(jìn)科技創(chuàng)新和重大生產(chǎn)力布局空間融合，發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造作用，引領(lǐng)帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展。貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，有效保護(hù)生態(tài)功能強(qiáng)的地區(qū)，探索打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，充分體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化生態(tài)價(jià)值。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略地位，根據(jù)水土條件變化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，加快優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，保障國家糧食安全。研究確定能礦資源的區(qū)劃方案，前瞻性部署能礦資源的勘查、綜合開發(fā)和保護(hù)，提高能礦資源利用效率和供給保障能力。持續(xù)增強(qiáng)邊疆地區(qū)的綜合發(fā)展能力，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支撐，提高人口和產(chǎn)業(yè)吸引能力，保障邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。

完善空間治理，立足主體功能區(qū)優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)。落實(shí)國家戰(zhàn)略部署，統(tǒng)籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)3類主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，疊加劃定能源資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)；培育建設(shè)區(qū)域復(fù)合功能，提高主體功能和復(fù)合功能的協(xié)調(diào)性。針對(duì)不同類型功能區(qū)制定差異化政策，因地制宜精準(zhǔn)施策，系統(tǒng)解決不同類型功能區(qū)之間的矛盾沖突；融合銜接區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在差異化發(fā)展基礎(chǔ)上推進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的綜合功能區(qū)布局，提升國土空間承載能力和區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力；以主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，優(yōu)化土地等資源要素空間配置，保障引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的空間需求，不斷增強(qiáng)推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力與活力。

保障民生底線，以多維手段幫扶特殊類型地區(qū)發(fā)展。將特殊類型區(qū)域作為解決發(fā)展不平衡不充分突出問題的主戰(zhàn)場(chǎng)，健全區(qū)域利益補(bǔ)償和合作互助等機(jī)制，加大對(duì)特殊類型地區(qū)的幫扶和支持力度，積極培育特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)。面向重點(diǎn)民生領(lǐng)域，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向特殊類型地區(qū)傾斜，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小不同類型地區(qū)人民生活水平差距。

多重戰(zhàn)略協(xié)同融合與國土空間綜合功能區(qū)布局

多重戰(zhàn)略協(xié)同融合

黨的十八大以來，我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略體系持續(xù)完善，在統(tǒng)籌推進(jìn)“四大板塊”發(fā)展的基礎(chǔ)上，相繼制定并實(shí)施了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略。將主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，作為塑造高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護(hù)格局的制度基礎(chǔ)，有力支撐了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但也因戰(zhàn)略分割帶來了資源浪費(fèi)、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇等潛在風(fēng)險(xiǎn)，急需解決戰(zhàn)略之間協(xié)同融合的問題。

協(xié)同融合發(fā)展是總目標(biāo)。我國的基本國情決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有板塊特征和地帶特性，區(qū)域發(fā)展的差異將長(zhǎng)期存在。新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在統(tǒng)籌“四大板塊”發(fā)展的基礎(chǔ)上，以國土空間開發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橐I(lǐng)，夯實(shí)主體功能區(qū)基礎(chǔ)平臺(tái)和制度功能；通過綜合功能區(qū)布局推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略有機(jī)銜接和協(xié)同聯(lián)動(dòng)（圖2），優(yōu)化重大生產(chǎn)力、現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共資源布局，振興發(fā)展特殊類型地區(qū)，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性。

發(fā)揮區(qū)域重大戰(zhàn)略的輻射帶動(dòng)和示范引領(lǐng)作用。深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，打造區(qū)域發(fā)展的高質(zhì)量動(dòng)力源，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)是我國重要的高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源，承載了全國約30%的人口和超過40%的GDP，發(fā)揮了全國經(jīng)濟(jì)“壓艙石”、科技創(chuàng)新“策源地”、改革“試驗(yàn)田”的重要作用。成渝地區(qū)是我國西部發(fā)展條件最好的區(qū)域，在新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局、縮小東西部發(fā)展差距等方面具有引領(lǐng)作用。長(zhǎng)江流域和黃河流域地跨東、中、西部地區(qū)，通過加強(qiáng)流域上、中、下游產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，統(tǒng)籌流域水資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有利于推動(dòng)?xùn)|、中、西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

夯實(shí)主體功能區(qū)基礎(chǔ)平臺(tái)和制度功能。主體功能區(qū)根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γ_定每個(gè)區(qū)縣的主體功能定位，是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度。深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于推動(dòng)形成人口產(chǎn)業(yè)分布與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的發(fā)展格局，促進(jìn)基本公共服務(wù)空間均衡，縮小區(qū)域發(fā)展差距，為區(qū)域重大戰(zhàn)略落地和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基本手段和平臺(tái)。

與時(shí)俱進(jìn)，優(yōu)化國土開發(fā)保護(hù)格局。以區(qū)域重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，完善重大基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，提高中心城市、城市群等優(yōu)勢(shì)地區(qū)的人口產(chǎn)業(yè)承載和集聚能力；引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向中心城市和城市群高效集聚，以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、以城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。立足不同區(qū)域的主體功能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源環(huán)境特征，實(shí)施差異化的空間管制策略；在生態(tài)規(guī)制約束下持續(xù)優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，完善多中心網(wǎng)絡(luò)化開放式集約型國土空間開發(fā)保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)“四大板塊”間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)均衡。

分區(qū)指導(dǎo)，推動(dòng)融合發(fā)展功效。以綜合功能區(qū)布局協(xié)同融合三大戰(zhàn)略，在差異化發(fā)展基礎(chǔ)上謀求區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。以“四大板塊”總體格局和區(qū)域重大戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，以區(qū)域在陸地表層系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展中履行的城市化、生態(tài)安全、糧食生產(chǎn)等綜合功能為指向，融合銜接主體功能區(qū)規(guī)劃的城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，推動(dòng)形成承載多種功能、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)同的綜合功能區(qū)布局，對(duì)國土空間進(jìn)行分區(qū)治理；立足各區(qū)域的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、資源稟賦和發(fā)展階段，增強(qiáng)政策的層次性、針對(duì)性與操作性，統(tǒng)籌資源要素配置，促進(jìn)人口產(chǎn)業(yè)和資源環(huán)境相均衡，支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。

綜合功能區(qū)布局方案

統(tǒng)籌“四大板塊”總體格局、區(qū)域重大戰(zhàn)略格局和主體功能區(qū)規(guī)劃的城市化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，突出國土空間全覆蓋、核心引領(lǐng)和戰(zhàn)略指引，兼顧農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的完整性，將我國劃分為京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、長(zhǎng)江上游地區(qū)、南部沿海地區(qū)、黃河下游地區(qū)及汾渭谷地、黃河“幾字彎”地區(qū)、東北地區(qū)、西北干旱區(qū)、青藏高原十大片區(qū)（圖3）。

突出核心引領(lǐng)和戰(zhàn)略指引。每個(gè)綜合功能區(qū)均擁有1—3個(gè)城市群或中心城市作為核心區(qū)，發(fā)揮拓展新發(fā)展空間、引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展作用；核心區(qū)之間通過國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架密切互動(dòng)，共同推動(dòng)多中心網(wǎng)絡(luò)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局構(gòu)建；每個(gè)片區(qū)均具有明確的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指引（表1）。

各片區(qū)區(qū)域資源稟賦和人口、產(chǎn)業(yè)承載能力差異巨大（表2），在新發(fā)展格局和新安全格局中功能和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和南部沿海地區(qū)人口密集、開發(fā)強(qiáng)度高、資源環(huán)境負(fù)荷重，是國家戰(zhàn)略科技力量、新質(zhì)生產(chǎn)力的主要集聚區(qū)；新時(shí)期要率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域布局，強(qiáng)化引領(lǐng)國家高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。長(zhǎng)江上游地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、黃河下游地區(qū)及汾渭谷地人口規(guī)模大、發(fā)展基礎(chǔ)好，是我國重要的制造業(yè)基地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地；新時(shí)期要強(qiáng)化中心城市和城市群帶動(dòng)，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，積極承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)對(duì)國家糧食安全的保障能力。黃河“幾字彎”地區(qū)、西北干旱區(qū)、東北地區(qū)和青藏高原國土面積大、人口密度較小、能源資源優(yōu)勢(shì)突出；新時(shí)期要統(tǒng)籌開發(fā)和保護(hù)，突出特色功能，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和科學(xué)開發(fā)資源，增強(qiáng)相關(guān)區(qū)域在維護(hù)國家糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全、能源安全、生態(tài)安全和國防安全等方面的能力。

近期綜合功能區(qū)布局區(qū)域指引

立足各地區(qū)功能定位和資源稟賦，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和示范引領(lǐng)功能，提高土地等資源開發(fā)利用水平，推動(dòng)形成承載多種功能、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)同的綜合功能區(qū)布局，支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。

京津冀地區(qū)。資源環(huán)境稟賦較好，生態(tài)紅線約占全國的1.4%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的8.1%，永久基本農(nóng)田約占全國的5.1%；城鎮(zhèn)和生態(tài)空間集中連片，人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚，歷史文化底蘊(yùn)厚重。新時(shí)期重點(diǎn)：推進(jìn)現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)和各類主體功能區(qū)協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)國家科技創(chuàng)新策源地功能，優(yōu)化新一代信息技術(shù)、生物健康、電力及新能源高端裝備、新能源智能網(wǎng)聯(lián)汽車等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群空間布局；筑牢燕山—太行山生態(tài)安全及防災(zāi)減災(zāi)體系，提升生態(tài)安全、資源保障和新基建支撐能力，探索人口產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)的優(yōu)化發(fā)展路徑，打造以首都為核心的世界級(jí)城市群。

長(zhǎng)三角地區(qū)。生態(tài)紅線占全國約1.7%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的18.4%，永久基本農(nóng)田約占全國的8.6%；城鎮(zhèn)空間集中連片、占比較高，發(fā)展區(qū)位與環(huán)境優(yōu)良，創(chuàng)新動(dòng)力強(qiáng)勁。新時(shí)期重點(diǎn)：統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力增強(qiáng)創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和要素集聚輻射能力，提高要素流動(dòng)和資源配置效率，推進(jìn)國家科技創(chuàng)新高地一體化布局和具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)建設(shè)；恢復(fù)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能，提高生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治和基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)水平，加快建成我國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極，更好發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動(dòng)作用。

長(zhǎng)江中游地區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的4.4%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的12.3%，永久基本農(nóng)田約占全國的11.4%；資源環(huán)境本底良好，是我國重要制造業(yè)基地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｐ聲r(shí)期重點(diǎn)：加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興步伐，優(yōu)化產(chǎn)城集聚和產(chǎn)城融合布局，提升中心城市輻射帶動(dòng)能力和都市圈綜合發(fā)展能級(jí)；構(gòu)筑山水湖城相融的生態(tài)格局，增強(qiáng)長(zhǎng)江中游平原糧食主產(chǎn)區(qū)綜合能力和水陸綜合運(yùn)輸體系支撐保障能力，支撐長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和中部地區(qū)崛起，打造全國高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極。

長(zhǎng)江上游地區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的8.4%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的8.3%，永久基本農(nóng)田約占全國的10.2%；能礦資源豐富、資源環(huán)境差異明顯，是我國西部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力最好的區(qū)域。新時(shí)期重點(diǎn)：加快成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，促進(jìn)滇中城市群、黔中城市群有機(jī)銜接成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，以西部陸海新通道和“東數(shù)西算”大數(shù)據(jù)中心優(yōu)化布局為重點(diǎn)完善現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，引導(dǎo)先進(jìn)制造業(yè)、新一代電子信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、新材料等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)空間合理布局；統(tǒng)籌水資源保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)布局，做強(qiáng)生態(tài)屏障，培育高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移高地，打造體系完備、實(shí)力強(qiáng)勁的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)隆起帶和西部增長(zhǎng)極。

南部沿海地區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的4.1%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的14.0%，永久基本農(nóng)田約占全國的5.6%；資源環(huán)境本底空間分異明顯，城鎮(zhèn)、人口高度集聚，開放程度高、經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆Ｐ聲r(shí)期重點(diǎn)：統(tǒng)籌推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)科技、金融、貿(mào)易等體制機(jī)制創(chuàng)新能力，提升高質(zhì)量開放水平和現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系支撐能力，加快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；深化空間治理改革，增強(qiáng)熱帶亞熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地發(fā)展能力，實(shí)施丘陵山地及海岸帶生態(tài)共治，聯(lián)動(dòng)粵港澳大灣區(qū)、粵閩浙沿海城市群和北部灣城市群，建設(shè)具有全球影響力的沿海技術(shù)研發(fā)與高端產(chǎn)業(yè)集聚帶。

黃河下游地區(qū)及汾渭谷地。生態(tài)紅線約占全國的1.8%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的18.7%，永久基本農(nóng)田約占全國的14.1%；資源環(huán)境基礎(chǔ)良好，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、文化底蘊(yùn)深、人口規(guī)模大。新時(shí)期重點(diǎn)：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中城市群，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模，沿新亞歐大陸橋打造先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展帶；鞏固提升國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)地位，筑牢國家糧食安全“壓艙石”；提升防洪減災(zāi)和綜合交通運(yùn)輸能力，構(gòu)建保障黃河安瀾的現(xiàn)代水網(wǎng)和生態(tài)屏障；系統(tǒng)保護(hù)并活化利用黃河文化，打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶。

黃河“幾字彎”地區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的5.7%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的5.4%，永久基本農(nóng)田約占全國的10.0%；能礦資源豐富，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)較好。新時(shí)期重點(diǎn)：統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和能源資源開發(fā)，布局建設(shè)國家級(jí)綠色能源生產(chǎn)供給基地，形成風(fēng)光水火儲(chǔ)多種能源協(xié)同互補(bǔ)的供能系統(tǒng)，提高能源就地消納能力；合理安排資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套和支撐體系空間，引導(dǎo)資源加工利用型產(chǎn)業(yè)延伸布局；推動(dòng)黃土高原生態(tài)環(huán)境綜合整治，做強(qiáng)特色農(nóng)牧業(yè)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

東北地區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的19.6%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的9.5%，永久基本農(nóng)田約占全國的27.5%；資源環(huán)境優(yōu)良，工業(yè)化起步早、裝備制造業(yè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好，戰(zhàn)略安全地位突出。新時(shí)期重點(diǎn)：遵循新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興的總體部署，加快形成裝備、生物、汽車等領(lǐng)域強(qiáng)動(dòng)能新質(zhì)生產(chǎn)力；增強(qiáng)邊境地區(qū)對(duì)外開放和人口集聚功能，建設(shè)東北亞開放合作發(fā)展新高地；加強(qiáng)黑土地保育和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，筑牢北疆重要生態(tài)安全屏障，提升維護(hù)國家“五大安全”的能力，打造向北開放重要門戶和中國式現(xiàn)代化的重要支撐區(qū)。

西北干旱區(qū)。生態(tài)紅線約占全國的26.1%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的4.8%，永久基本農(nóng)田約占全國的7.0%；生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)特色突出，能礦資源豐富，戰(zhàn)略地位重要。新時(shí)期重點(diǎn)：全面推進(jìn)新疆“三基地一通道”建設(shè)，引導(dǎo)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)就地布局，增強(qiáng)對(duì)國家能源資源的安全保障能力；以國家公園為核心提高生態(tài)維護(hù)水平，積極促進(jìn)綠洲農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)重要能礦資源開發(fā)利用、特色農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，打造“一帶一路”關(guān)鍵支撐區(qū)。

青藏高原。生態(tài)紅線約占全國的26.9%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約占全國的0.6%，永久基本農(nóng)田約占全國的0.5%；資源環(huán)境本底脆弱，生態(tài)屏障地位突出，能礦資源潛力較大。新時(shí)期重點(diǎn)：合理布局人類生產(chǎn)和生活空間，加快形成以青藏高原國家公園群為主體的自然保護(hù)地體系，增強(qiáng)國家生態(tài)安全屏障，支撐建設(shè)具有全球影響力的生態(tài)文明高地；加強(qiáng)沿邊軍民融合城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)國土安全屏障；加強(qiáng)能源礦產(chǎn)資源勘查力度，建設(shè)國家重要戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地。

政策建議

加強(qiáng)戰(zhàn)略融合協(xié)同。遵循優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則，建立健全重大戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略格局，促進(jìn)不同區(qū)域和板塊主體功能區(qū)之間無縫銜接和功能協(xié)調(diào)。積極完善現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，強(qiáng)化區(qū)域和板塊間互聯(lián)互通，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)銜接和統(tǒng)籌合作，加快一體化市場(chǎng)建設(shè)和要素自由流動(dòng)，完善戰(zhàn)略融合協(xié)同的支撐體系。

突出分類指導(dǎo)。建立健全分類指導(dǎo)的區(qū)域政策體系，持續(xù)完善城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局。提高城市化地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)承載能力，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展；增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全；強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和修復(fù)，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，鞏固生態(tài)安全格局；統(tǒng)籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，積極培育復(fù)合功能，構(gòu)建特色突出、錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)互進(jìn)的區(qū)域發(fā)展新格局。

強(qiáng)化功能與效率的牽引作用。實(shí)行差別化的區(qū)域政策，構(gòu)建與區(qū)域主體功能相協(xié)調(diào)的差異化績(jī)效考核指標(biāo)體系和分類考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域主體功能定位對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引作用。積極推動(dòng)土地、水等資源要素在區(qū)域間和城鄉(xiāng)間有序配置和轉(zhuǎn)移，建立健全資源要素和排污權(quán)、碳排放權(quán)等初始分配與交易制度，提高要素利用效率。

優(yōu)化空間開發(fā)保護(hù)格局。依托內(nèi)聯(lián)外通的綜合立體交通網(wǎng)骨干網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市群之間和城市群內(nèi)部城市間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，更好地發(fā)揮都市圈、城市群地區(qū)示范引領(lǐng)作用。以大江大河流域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)流域生態(tài)共治和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推動(dòng)上下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)重點(diǎn)邊境口岸建設(shè)力度，促進(jìn)內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)無縫銜接，支撐新發(fā)展格局構(gòu)建。加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，構(gòu)建陸海一體化的開發(fā)保護(hù)體系，形成全域國土空間規(guī)劃一張圖。

（作者：金鳳君、樊杰，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院；陳卓，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國科學(xué)院院刊》供稿）