中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程加快推進(jìn)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等各類生態(tài)地區(qū)實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程、開展山水林田湖草沙保護(hù)修復(fù)。這使得生態(tài)地區(qū)生態(tài)惡化趨勢(shì)基本被遏制的同時(shí)，自然生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)穩(wěn)中向好，生態(tài)服務(wù)功能及生態(tài)產(chǎn)品供給規(guī)模明顯提升，我國(guó)現(xiàn)已基本筑成了安全穩(wěn)定的國(guó)家生態(tài)安全屏障骨架。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)地區(qū)在守牢生態(tài)保護(hù)紅線、健全生態(tài)安全體系的前提下，需要更好地處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，穩(wěn)固生態(tài)系統(tǒng)供給、調(diào)節(jié)、支持和文化服務(wù)規(guī)模的同時(shí)，更加注重生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量。“十五五”期間，面向解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新需求、人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的新期待，按照以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展的新導(dǎo)向，生態(tài)地區(qū)需要進(jìn)一步調(diào)整功能定位、優(yōu)化戰(zhàn)略格局，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，形成更具多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性的生態(tài)基底，并把生態(tài)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，為高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能、塑造新優(yōu)勢(shì)，加快形成各類生態(tài)地區(qū)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)我國(guó)生態(tài)地區(qū)變化趨勢(shì)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)空間持續(xù)擴(kuò)張、植被覆蓋顯著增加，生態(tài)安全屏障功能穩(wěn)步提升

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是保障國(guó)家和地區(qū)生態(tài)安全、提供生態(tài)產(chǎn)品的主要區(qū)域，區(qū)內(nèi)林地、草地、灘涂濕地等生態(tài)用地面積通常占國(guó)土總面積的70%以上。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，2010—2020年，全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)各類生態(tài)用地增加顯著。其中，林地面積增加了1511.5萬(wàn)公頃，增幅達(dá)到10.37%（表1），且以青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、北方防沙帶增幅最為顯著，分別達(dá)到52.08%、46.13%。結(jié)合生長(zhǎng)季植被指數(shù)（NDVI）對(duì)比分析也發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)NDVI由2010年的0.44上升至2020年的0.48，10年間增長(zhǎng)了7.81%，增幅顯著高于城市化地區(qū)（4.54%）和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（5.84%）。此外，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的植被覆蓋程度、變化狀況均優(yōu)于省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，2020年的NDVI指數(shù)值分別為0.49、0.38，兩者10年NDVI的變化幅度分別為8.08%、5.26%。

如圖1顯示，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)植被覆蓋狀況總體呈自東向西遞減格局，東部森林生態(tài)系統(tǒng)為主的功能區(qū)NDVI值普遍高于0.8，向西北方向逐步轉(zhuǎn)向草原、荒漠為主，NDVI也隨之顯著下降。植被覆蓋增長(zhǎng)顯著的區(qū)域包括黃土高原、呼倫貝爾草原草甸和科爾沁草原等，2010—2020年NDVI增長(zhǎng)均大于12%；大量證據(jù)表明，這些地區(qū)開展的一系列生態(tài)修復(fù)工程，不僅有效恢復(fù)了當(dāng)?shù)厥軗p原生植被，還明顯改善了土地退化問(wèn)題。同時(shí)，華東、華南、西南地區(qū)的功能區(qū)植被覆蓋同樣增長(zhǎng)迅速；其中，南嶺、川滇、桂黔滇和藏東南等功能區(qū)，2010—2020年NDVI增長(zhǎng)幅度也超過(guò)7%。此外，位于西北干旱半干旱區(qū)的草原和荒漠型生態(tài)功能區(qū)植被變化相對(duì)穩(wěn)定，但阿爾金草原、塔里木河、阿爾泰山等功能區(qū)NDVI的下降態(tài)勢(shì)值得注意。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口呈總量減少、城鎮(zhèn)人口增加的雙向變化，人地關(guān)系緊張狀態(tài)總體緩解

對(duì)比第六次和第七次人口普查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)常住人口從2010年的2.03億人減少到2020年的1.91億人，常住人口減幅達(dá)6.02%，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占全國(guó)人口的比重降低了1.62%。從空間分布上看（圖2a），常住人口減少型功能區(qū)占65.90%，主要分布在東北、內(nèi)蒙古和中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)；其中，東北邊境地區(qū)人口流失最為劇烈，縣區(qū)人口減幅超過(guò)30%。同時(shí)，34.10%的常住人口增長(zhǎng)型功能區(qū)主要分布在西部地區(qū)，特別是南疆、青藏高原、城市群及都市圈毗鄰區(qū)呈連片分布。

城鎮(zhèn)人口變化格局進(jìn)一步顯示（圖2b），重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)城鎮(zhèn)人口快速增加——其規(guī)模從2010年6769.06萬(wàn)增加至2020年的8849.30萬(wàn)，10年間增幅達(dá)到30.73%。其中，86.39%的功能區(qū)城鎮(zhèn)人口呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)，且以城市群、都市圈毗鄰的功能區(qū)增加最為明顯。而13.61%的功能區(qū)城鎮(zhèn)人口呈減少態(tài)勢(shì)，主要分布于東北和北部邊境地區(qū)、中西部山地丘陵區(qū)。在人口增速整體放緩、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速及推進(jìn)生態(tài)移民搬遷等政策的綜合作用下，人口總量減少和城鎮(zhèn)人口增加是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)2010—2020年人口變化的重要特征。隨著人口和經(jīng)濟(jì)向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅降低了生態(tài)空間人類擾動(dòng)強(qiáng)度，還對(duì)生態(tài)本底脆弱、生態(tài)地位重要、自然災(zāi)害頻發(fā)、人地矛盾突出的基本區(qū)情轉(zhuǎn)變具有積極作用，有利于生態(tài)地區(qū)人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的開發(fā)保護(hù)格局重塑。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，但與非生態(tài)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距依然存在

2010—2020年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均公共預(yù)算支出穩(wěn)步增長(zhǎng)——其人均公共預(yù)算支出與城市化地區(qū)的比值由67.54%升至99.38%，主體功能區(qū)建設(shè)有效促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，使生態(tài)地區(qū)與非生態(tài)地區(qū)居民之間的生活福祉不斷縮小。按可比價(jià)計(jì)算，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）由2010年的18421元/人增加至2020年的34087元/人，增幅為85.05%，其與全國(guó)平均水平的差距有所減小。但長(zhǎng)期受自然本底、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)分工等因素限制，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增長(zhǎng)速度方面與非生態(tài)地區(qū)相比仍然較低（表2）。2010—2020年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)GDP增幅為73.90%，低于城市化地區(qū)（91.44%）和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（78.18%），占全國(guó)比重由9.06%降至8.41%；而且，省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)10年間GDP增幅僅為61.37%，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距相較于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（78.70%）更大。

2010—2020年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)西南向東北遞減的分布格局；其中，長(zhǎng)江流域和黃河流域的GDP總量和人均水平增幅均相對(duì)較高，而東北地區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為緩慢，特別是部分邊境地區(qū)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)（圖3）。2020年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均GDP與全國(guó)平均水平比值分布進(jìn)一步表明（圖4），能源礦產(chǎn)資源富集或受中心城市集聚與輻射作用強(qiáng)烈的黃河“幾字彎”、長(zhǎng)三角等地區(qū)，已經(jīng)達(dá)到或高于全國(guó)平均水平，而88.29%的廣大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)仍然低于全國(guó)平均水平。由此表明，當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)亟須激活優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品資源等比較優(yōu)勢(shì)，切實(shí)以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。

“十五五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)地區(qū)的功能定位與戰(zhàn)略格局

功能定位優(yōu)化

“十五五”時(shí)期，在業(yè)已形成的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境新起點(diǎn)上，按高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展的新要求，生態(tài)地區(qū)不僅是國(guó)土空間新安全格局的重要組成，還將是國(guó)土空間新發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐。在生態(tài)功能重要或生態(tài)系統(tǒng)脆弱的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其功能定位需要在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系、以高水平保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化的重點(diǎn)方向包括3個(gè)方面。

堅(jiān)持以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能導(dǎo)向不變。在繼續(xù)提升水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)功能的基礎(chǔ)上，針對(duì)全球氣候增暖、極端天氣應(yīng)對(duì)、“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等重大需求，協(xié)同增強(qiáng)海岸防護(hù)、洪水調(diào)蓄、固碳增匯、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)調(diào)節(jié)和供給服務(wù)功能，全方位守牢安全格局底線，建設(shè)更具韌性的新型國(guó)土空間格局。

以增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的文化服務(wù)功能為切入點(diǎn)。提升人們通過(guò)精神感受、知識(shí)獲取、休閑游憩、美學(xué)體驗(yàn)等從生態(tài)系統(tǒng)獲得非物質(zhì)利益的可能性，解決增進(jìn)居民福祉中優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的供需矛盾。尤其是在國(guó)家公園采用大面積保護(hù)、小規(guī)模利用、適度特許經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)施精細(xì)化公園用途分類分區(qū)管制，激活并規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，營(yíng)建凈零排放綠色基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮其共建、共享、共贏的“全民公益性”價(jià)值，更好推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

依托高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境本底激活綠色發(fā)展動(dòng)能。拓展與生態(tài)保護(hù)定位兼容、凸顯生態(tài)比較優(yōu)勢(shì)的生態(tài)旅游、有機(jī)農(nóng)副產(chǎn)品供給、生物資源深加工、清潔能源生產(chǎn)、環(huán)境敏感型制造等復(fù)合功能，扭轉(zhuǎn)過(guò)去“一刀切式”“堡壘式”排他性保護(hù)，形成更具公平性和可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)的包容性保護(hù)方式；將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作為國(guó)土空間新發(fā)展格局的有機(jī)組成部分。

戰(zhàn)略格局完善

面向“十五五”時(shí)期功能定位調(diào)整與升級(jí)需要，生態(tài)地區(qū)應(yīng)當(dāng)從更具完整性的生態(tài)系統(tǒng)、更具協(xié)調(diào)性的保護(hù)與利用方式、更具適應(yīng)性的安全與發(fā)展取向多重視域著眼，在原有生態(tài)安全戰(zhàn)略格局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)安全屏障與國(guó)土空間開發(fā)格局的空間聯(lián)系與供需互動(dòng)（圖5）：擴(kuò)充長(zhǎng)江、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和海岸帶等生態(tài)安全屏障，推進(jìn)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局從偏遠(yuǎn)的生態(tài)源地向人口經(jīng)濟(jì)最集聚的軸帶靠近；擴(kuò)大“三區(qū)四帶”空間覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)每個(gè)城市群及都市圈地區(qū)、每個(gè)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)就近均分布有重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，將為主要城市群（如京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝等）和主要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（如松嫩及三江平原、黃淮海平原等）等提供穩(wěn)定、充足、潔凈水資源的生態(tài)安全屏障區(qū)作為優(yōu)化的重中之重，從而為高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)更加穩(wěn)固的自然生態(tài)基底，為城鄉(xiāng)居民提供更加安全的生態(tài)保障。總之，在筑牢生態(tài)安全屏障體系，優(yōu)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)格局，整合自然保護(hù)地體系，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)籌實(shí)施山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，以及系統(tǒng)增進(jìn)生態(tài)地區(qū)對(duì)區(qū)域重大戰(zhàn)略生態(tài)支撐的同時(shí)，引導(dǎo)生態(tài)優(yōu)勢(shì)區(qū)做好生態(tài)利用文章，全方位滿足新時(shí)期國(guó)土安全和居民福祉多元化需求。

筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。青藏高原生態(tài)屏障區(qū)，重點(diǎn)提升水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)功能，強(qiáng)化高寒生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)，穩(wěn)固“亞洲水塔”。黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，重點(diǎn)增強(qiáng)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，建設(shè)防風(fēng)、固沙、固土“一防兩固”的流域綠色屏障。長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，重點(diǎn)提升上游涵養(yǎng)水源與水土保持功能，加強(qiáng)長(zhǎng)江岸線及重要湖泊濕地生態(tài)恢復(fù)，增強(qiáng)防洪調(diào)蓄、水生物種多樣性維護(hù)等流域生態(tài)功能。東北森林帶，重點(diǎn)加強(qiáng)退化森林、草原修復(fù)與水土流失治理，加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)和戰(zhàn)略木材儲(chǔ)備。北方防沙帶，重點(diǎn)提升沙化荒漠化區(qū)防風(fēng)固沙功能，建設(shè)鎖邊防風(fēng)固沙體系和防風(fēng)防沙生態(tài)林帶。南方丘陵山地帶，重點(diǎn)提升山地生物多樣性維護(hù)與水源涵養(yǎng)功能，構(gòu)筑跨省一體化生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。海岸帶，重點(diǎn)恢復(fù)海灣、濱海濕地典型生境，增強(qiáng)河口生物多樣性和海岸防護(hù)功能（圖6）。

優(yōu)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)格局。優(yōu)化調(diào)整落實(shí)“三區(qū)四帶”內(nèi)陸域49個(gè)、海域11個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)范圍，明確功能定位、生態(tài)保護(hù)紅線面積占比下限，確保國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的陸域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積占比保持在73.84%以上（表3），分類制定關(guān)鍵生態(tài)功能、兼容性復(fù)合功能，明確優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給目標(biāo)。擴(kuò)大青藏高原生態(tài)屏障區(qū)水源涵養(yǎng)與水源補(bǔ)給、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)水土保持與防風(fēng)固沙、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)防洪調(diào)蓄與生物多樣性維護(hù)關(guān)鍵區(qū)段的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍。推進(jìn)東北森林帶和南方丘陵山地帶跨省生態(tài)廊道交匯區(qū)、北方防沙帶鎖邊防風(fēng)固沙區(qū)的省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提升為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。在黃河口、長(zhǎng)江口—杭州灣、海峽西岸、珠江口、北部灣等重要海灣河口，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，銜接匹配確定主體功能定位，拓展海岸帶關(guān)鍵物種及棲息地重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍。

整合自然保護(hù)地體系。在國(guó)家公園空間布局方案遴選的49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)（含陸域44個(gè)、陸海統(tǒng)籌2個(gè)和海域3個(gè)），優(yōu)先啟動(dòng)青藏高原國(guó)家公園群等生態(tài)區(qū)位重要、原始自然風(fēng)貌良好、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰的一批陸域國(guó)家公園籌建，積極創(chuàng)建南海熱帶海洋國(guó)家公園等填補(bǔ)海域國(guó)家公園空白，穩(wěn)步推進(jìn)以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。針對(duì)保護(hù)地空間重疊、內(nèi)嵌與分割數(shù)量多、破碎化問(wèn)題，尤其是風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和濕地公園等景觀類型保護(hù)地與自然保護(hù)區(qū)的主要重疊類型，按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度重構(gòu)分類體系和空間布局，對(duì)珍稀瀕危動(dòng)植物、旗艦種和指示物種適宜生境與棲息地、集中分布區(qū)、關(guān)鍵生態(tài)廊道等應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，維持生態(tài)系統(tǒng)完整性、提高保護(hù)有效性的同時(shí)，加強(qiáng)游憩空間內(nèi)生態(tài)與文旅深度融合，根據(jù)生態(tài)環(huán)境容量細(xì)化管控分區(qū)，有序拓展科研、教育、游憩等綜合功能。

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。按照陸域生態(tài)保護(hù)紅線不低于300萬(wàn)平方公里、海洋生態(tài)保護(hù)紅線不低于15萬(wàn)平方公里的規(guī)劃目標(biāo)，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，在穩(wěn)定自然生態(tài)空間保護(hù)規(guī)模的同時(shí)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。確立生態(tài)保護(hù)紅線范圍的動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制，配合自然保護(hù)地整合優(yōu)化，一方面，將低人為擾動(dòng)且具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的生態(tài)空間及位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫(kù)周邊、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)、沿海防護(hù)林基干林帶等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的生態(tài)空間補(bǔ)充劃入；另一方面，加強(qiáng)紅線內(nèi)對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)規(guī)范管控的基礎(chǔ)上，針對(duì)過(guò)去“搶救式”保護(hù)使規(guī)模較大、人口集聚的村鎮(zhèn)，連片分布的耕地，保護(hù)價(jià)值不大的基礎(chǔ)設(shè)施，以及成片分布且對(duì)生態(tài)功能不造成影響的商品林等被劃入紅線的歷史遺留問(wèn)題，科學(xué)評(píng)估后逐步調(diào)出紅線范圍。

“十五五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)地區(qū)的優(yōu)化重點(diǎn)

分類提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能質(zhì)量

“十五五”時(shí)期，不能只滿足于生態(tài)文明建設(shè)中取得的生態(tài)空間擴(kuò)大及生態(tài)資源規(guī)模增長(zhǎng)，更需要考慮“擴(kuò)綠”的可持續(xù)性和生態(tài)質(zhì)量，分類提升生態(tài)基底的多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。以高原濕地、江河源頭、重要水源地為重點(diǎn)，降低人為活動(dòng)過(guò)度影響，加強(qiáng)濕地生態(tài)功能和周邊植被恢復(fù)，穩(wěn)固水源涵養(yǎng)功能。以水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)、泥沙集中來(lái)源地、巖溶石漠化集中連片地為重點(diǎn)，限制陡坡墾殖和超載過(guò)牧，強(qiáng)化小流域綜合治理，提升水土保持功能。以重要干支流及湖庫(kù)淀為重點(diǎn)，實(shí)行退耕退圩還濕，提升入江口沿湖沿岸水系連通性，維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)完整性和水生物多樣性，恢復(fù)洪水調(diào)蓄功能。以風(fēng)沙源區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)帶林草生態(tài)系統(tǒng)為重點(diǎn)，強(qiáng)化以草定畜、定牧、定耕，加快建設(shè)防風(fēng)固沙鎖邊林草帶，筑牢防風(fēng)固沙功能。以原始森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動(dòng)植物資源富集地為重點(diǎn)，強(qiáng)化瀕危物種及其棲息地保護(hù)，完善跨界生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)生物多樣性維護(hù)功能。以入海河口、海灣為重點(diǎn)，強(qiáng)化紅樹林、珊瑚礁等濱海濕地生物資源恢復(fù)，重建受損海洋生態(tài)系統(tǒng)，提升海洋生物多樣性維護(hù)和海岸防護(hù)功能。

系統(tǒng)提升生態(tài)支撐高質(zhì)量發(fā)展能力

圍繞“三區(qū)四帶”統(tǒng)籌布局實(shí)施山水林田湖草沙保護(hù)和修復(fù)工程的同時(shí)，以流域?yàn)橹饕獑卧攸c(diǎn)解決約束區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、資源綠色高效利用的突出生態(tài)問(wèn)題，分區(qū)防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（表4）。推進(jìn)東部沿海城市群及毗鄰區(qū)防洪調(diào)蓄與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點(diǎn)提升分蓄洪區(qū)分蓄洪功能。布局自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)工程，重點(diǎn)提升自然災(zāi)害綜合防范能力和系統(tǒng)韌性。強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境綜合治理、河口與海岸帶生態(tài)受損區(qū)修復(fù)，統(tǒng)籌解決上下游、左右岸、干支流的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害問(wèn)題，重點(diǎn)增強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略生態(tài)支撐。加強(qiáng)南水北調(diào)東線、中線、西線等重大引調(diào)水工程水源區(qū)水源涵養(yǎng)功能提升，建設(shè)天然水系和人工水道交織的生態(tài)水網(wǎng)，重點(diǎn)增強(qiáng)國(guó)家水網(wǎng)大動(dòng)脈水安全保障能力。實(shí)施重要糧食、能源、礦產(chǎn)資源基地資源綠色開發(fā)工程，重點(diǎn)增強(qiáng)國(guó)家資源安全保障與可持續(xù)利用能力。

積極培育綠色發(fā)展新動(dòng)能

在生態(tài)保護(hù)的主導(dǎo)功能下，以優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，充分發(fā)掘生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品、生態(tài)文化產(chǎn)品。從資源承載能力、區(qū)位稟賦偏好和環(huán)境約束條件等維度構(gòu)建差異化因素群，分類開展生態(tài)產(chǎn)品利用適宜性評(píng)價(jià)，科學(xué)確定生態(tài)產(chǎn)品利用、兼容性開發(fā)功能優(yōu)先級(jí)。制定更精細(xì)化的城鄉(xiāng)生活功能及“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”“生態(tài)+制造業(yè)”“生態(tài)+服務(wù)業(yè)”生產(chǎn)功能布局與準(zhǔn)入清單，引導(dǎo)傳統(tǒng)特色生產(chǎn)力補(bǔ)鏈、延鏈與綠色低碳轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力布局。因地制宜建立有機(jī)農(nóng)副產(chǎn)品供給、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、生物資源深加工、環(huán)境敏感型工業(yè)、綠色能源與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)等三次產(chǎn)業(yè)融合的生態(tài)地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)體系。培育“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化的綠色新動(dòng)能，營(yíng)造生態(tài)地區(qū)“人人有事做、家家有收入”的宜居、宜業(yè)、宜游美麗家園。

加快形成精細(xì)化分區(qū)管控體系

深入推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)功能定位自上而下逐級(jí)傳導(dǎo)、精準(zhǔn)落地，健全完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系及差別化管控措施，以空間準(zhǔn)入與正、負(fù)面清單相結(jié)合的方式引導(dǎo)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換。在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面生態(tài)保護(hù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）、綠色農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興區(qū)（農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與人口集聚區(qū)（城鎮(zhèn)化地區(qū)）等主體功能及其他兼容性功能。以地塊為基本單元實(shí)現(xiàn)具有發(fā)展動(dòng)能培育價(jià)值、準(zhǔn)入后有利于支撐高質(zhì)量發(fā)展的復(fù)合功能空間精準(zhǔn)落地，在不破壞生態(tài)功能的前提下，明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許人為活動(dòng)的實(shí)施細(xì)則及凈零擾動(dòng)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施配套。此外，整合構(gòu)建用地審批規(guī)則、審批程序及一體化管理平臺(tái)，打破生態(tài)空間內(nèi)林草水濕田等單要素用途管制政策壁壘。總之，通過(guò)構(gòu)建更精細(xì)、更彈性的用途管制體系和準(zhǔn)入正、負(fù)面清單，以兼容性地域功能給予生態(tài)地區(qū)更公平、更可持續(xù)的發(fā)展權(quán)利，從根本上解決生態(tài)保護(hù)紅線制約度大于生態(tài)紅利支撐度的陣痛。

協(xié)同推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新

體制機(jī)制改革是“十五五”時(shí)期生態(tài)地區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化的政策與制度保障。一方面，從“綠水青山就是金山銀山”實(shí)現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化機(jī)制等方面探索創(chuàng)新，建立綠色發(fā)展綜合考核及獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，穩(wěn)定提升生態(tài)地區(qū)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；設(shè)置國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)專項(xiàng)基金，探索生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)、抵押貸款、權(quán)益交易等市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，切實(shí)解決重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)投入大與縣級(jí)財(cái)力盤子小之間的長(zhǎng)期突出矛盾。另一方面，針對(duì)各類生態(tài)地區(qū)并行的各類要素補(bǔ)償資金及“撒胡椒面”、重復(fù)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題與苗頭，探索建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)籌制度，一體化推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償整體性和綜合效益；健全受益地區(qū)與生態(tài)地區(qū)良性互動(dòng)的橫向補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)采購(gòu)等方式培育生態(tài)地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提升基本公共服務(wù)均等化水平、引導(dǎo)生態(tài)功能重要地區(qū)人口有序向外轉(zhuǎn)移。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等各類生態(tài)地區(qū)，既是國(guó)土空間新安全格局的重要組成，也是國(guó)土空間新發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐。在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)空間持續(xù)擴(kuò)張、植被覆蓋顯著增加，人口呈總量減少、城鎮(zhèn)人口增加雙向變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得顯著成效，但與非生態(tài)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距依然存在。這意味著，在生態(tài)地區(qū)較好完成了上半篇“保護(hù)”文章的基礎(chǔ)上，未來(lái)急需探索如何寫好“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展”下半篇文章。

“十五五”時(shí)期，在業(yè)已形成的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境新起點(diǎn)上，生態(tài)地區(qū)需要以更高站位、更寬視野處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，及時(shí)升級(jí)更新功能定位、優(yōu)化調(diào)整戰(zhàn)略格局，分類提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)關(guān)鍵功能，系統(tǒng)提升生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展能力。注重綠色發(fā)展新動(dòng)能培育，加快形成精細(xì)化分區(qū)管控體系，協(xié)同推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，促進(jìn)人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與資源生態(tài)環(huán)境之間的良性互動(dòng)。

此外，生態(tài)地區(qū)還需要建立生態(tài)環(huán)境全要素、全過(guò)程的科學(xué)監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系；結(jié)合監(jiān)測(cè)、預(yù)警結(jié)果實(shí)施差異化績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)考核生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單約束與正面清單執(zhí)行、基本公共服務(wù)提升等指標(biāo)；推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)同步進(jìn)入綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，譜寫新時(shí)代人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新篇章。

（作者：周侃、張健，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所中國(guó)科學(xué)院 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院；樊杰、虞虎，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所中國(guó)科學(xué)院中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；周道靜、劉漢初，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；錢者東，生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所；編審：楊柳春；《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）