當(dāng)前出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過快，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等等各種新情況新問題的最根本原因，就是土地審批中存在問題。
繼2006年5月份以來國(guó)家連續(xù)出臺(tái)7項(xiàng)土地政策后，國(guó)家日前公布了第8項(xiàng)土地調(diào)控政策：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)，進(jìn)一步嚴(yán)把土地閘門。這是落實(shí)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的系列舉措之一，也是中國(guó)2006年宏觀調(diào)控的核心手段之一。該通知核心內(nèi)容有8條，其中最富有創(chuàng)新的變化是管理上的問責(zé)考核制、土地出讓金收支新規(guī)制、法律監(jiān)察制和土地審批新規(guī)制。其中土地審批新規(guī)制，則是嚴(yán)把土地閘門的基礎(chǔ)和前提。
調(diào)整審批方式是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)把土地閘門的第一關(guān)
調(diào)整土地審批方式，是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)把土地閘門的第一關(guān)，是調(diào)控政策的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過快，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等等各種新情況新問題的最根本原因，就是土地審批中存在問題。
據(jù)國(guó)土資源部去年對(duì)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)資料，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地總數(shù)的近60%，面積占近50%，個(gè)別地方甚至高達(dá)90%.長(zhǎng)達(dá)3年的治理和調(diào)控，土地“閘門”并沒能有效把住，一個(gè)重要原因就是，以前的土地審批管理權(quán)與責(zé)任權(quán)不一致。國(guó)家有審批權(quán)，但又無法有效地承擔(dān)監(jiān)督檢查的責(zé)任，由地方政府承擔(dān)責(zé)任，同樣難以落到實(shí)處，這樣就出現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重不對(duì)稱。
而本次《通知》提出，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國(guó)土資源部審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報(bào)國(guó)土資源部備案。這樣就避免了以前由國(guó)務(wù)院分批次審批，省級(jí)審批只是例行審批程序，無法履行嚴(yán)格把關(guān)責(zé)任的狀況。
過去的土地審批，沒有時(shí)間和次數(shù)的限制，只要是在建設(shè)用地范圍內(nèi)，都可以在一年內(nèi)多次審批。而改為由省級(jí)人民政府匯總后一次審批，避免了過去經(jīng)常突破年度計(jì)劃，難以總量控制的狀況。每年由省級(jí)人民政府匯總后一次審批，還將使各省在建設(shè)用地審批時(shí)，盡量估計(jì)到區(qū)域分布上的均衡和公平，防止過去審批時(shí)出現(xiàn)的省市之間、各地級(jí)城市之間和縣鎮(zhèn)之間建設(shè)用地不公平，如有些地方因?yàn)橹笜?biāo)用完而被擠掉，不利于區(qū)域平衡發(fā)展。
地方政府擔(dān)負(fù)著加強(qiáng)土地調(diào)控的重要職責(zé)
2004年以來，國(guó)家宏觀調(diào)控力度不斷加大，但總的效果仍然不盡人意，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然過快、投資增速還是過高、房地產(chǎn)價(jià)格仍然居高不下，甚至出現(xiàn)了“越調(diào)控經(jīng)濟(jì)越升溫”的情況。其中的重要原因，就是地方政府與國(guó)家在利益上的不同、所站的角度差異，從而，在對(duì)政策理解上產(chǎn)生了分歧，自然也在政策執(zhí)行上出現(xiàn)了偏差。但是，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，無論是投資還是消費(fèi)，其熱度首先都會(huì)在房地產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)，而房地產(chǎn)投資首先要以建設(shè)用地?cái)U(kuò)大、城市土地增加為前提，在這種情況下，控制住土地，可以說就控制住了房地產(chǎn)，進(jìn)而就可以抑制住投資的過快增長(zhǎng)。
因此，2006年二季度以來，國(guó)家選擇土地和房地產(chǎn)作為宏觀調(diào)控的著力點(diǎn)，是很有道理的。筆者在一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)某些地區(qū)，當(dāng)建設(shè)用地面積增加1%時(shí)，當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資會(huì)增加4.10%，GDP會(huì)增加2.597%左右。這說明建設(shè)用地與投資及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是密切相關(guān)的?？刂平ㄔO(shè)用地規(guī)模，對(duì)于抑制投資過快增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快是一定會(huì)有效的。而強(qiáng)化土地調(diào)控的關(guān)鍵，是地方政府，從這個(gè)意義上來說，地方政府實(shí)際上將擔(dān)當(dāng)著本次宏觀調(diào)控的最重要職責(zé)。
確保被征地農(nóng)民利益的關(guān)鍵是提高土地補(bǔ)償費(fèi)
《通知》中，國(guó)家專門強(qiáng)調(diào)了征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。這是土地審批的前提，一定要堅(jiān)持。
不過，盡管《通知》提出了“土地出讓總價(jià)款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足”，但如果仍然沿襲以前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是很不夠的。因此，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理確定土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的農(nóng)民所應(yīng)獲得的利益最為關(guān)鍵。否則，農(nóng)民的利益仍然難以保證，土地調(diào)控的目標(biāo)還不能算真正完成。
□張琦(北師大經(jīng)濟(jì)與管理研究院研究員)
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