黨中央、國務(wù)院制定的全國“十一五”規(guī)劃綱要，經(jīng)2006年3月全國人民代表大會通過，成為國家的意志和全國人民的行動綱領(lǐng)，現(xiàn)在已經(jīng)執(zhí)行了一年。從這一年的執(zhí)行情況來看，有必要對“十一五”規(guī)劃進行再認識，特別是對“十一五”規(guī)劃確定的節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)進行再認識。
“十一五”必須加快經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變， 節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)的規(guī)定具有決定性的意義
“十一五”規(guī)劃綱要要求：發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，要堅持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，落實“五個統(tǒng)籌”，把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。綱要規(guī)定，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。
“十一五”規(guī)劃綱要把規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類，把單位產(chǎn)值能源消耗五年降低20%、主要污染物排放總量五年減少10%作為政府必須確保實現(xiàn)的約束性指標(biāo)，把GDP年均增長速度從“十五”實際的9.5%降為7.5%作為主要依靠市場主體的自主行為努力爭取實現(xiàn)的預(yù)期性指標(biāo)，擺正了經(jīng)濟增長與資源環(huán)境之間的關(guān)系，是上述指導(dǎo)思想的具體落實，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會這兩個“加快”的具體落實。
單位產(chǎn)值能源消耗五年降低20%是什么概念？2005年全國能源消費總量為22.33億噸（按標(biāo)準(zhǔn)煤計算，下同），全國GDP為18.3萬億元，每萬元產(chǎn)值能源消耗為1.22噸。單位產(chǎn)值能源消耗五年降低20%，2010年應(yīng)當(dāng)減少為0.98噸。按照“十一五”期間GDP年均增長7.5%，五年增長43.6%的預(yù)期計算，2010年能源消費總量可以控制在26億噸左右，比2005年增長15%，年均增長3%，能源消費彈性系數(shù)為0.4。而我國“十五”期間GDP年均增長9.5%，能源消費總量年均增長10%，能源消費彈性系數(shù)為1.05；其中2003年到2005年三年間，GDP年均增長10.1%，能源消費總量年均增長13.7%，能源消費彈性系數(shù)為1.36。這一對比，顯示出“十一五”規(guī)劃對節(jié)能的要求是嚴(yán)厲而緊迫的，體現(xiàn)了加快轉(zhuǎn)變增長方式和建設(shè)資源節(jié)約型社會步伐的決心。
主要污染物排放總量五年減少10%是什么概念？2005年全國二氧化硫排放總量為2549萬噸，五年減少10%，2010年應(yīng)當(dāng)控制在2294萬噸，即減少255萬噸；2005年全國化學(xué)需氧量排放總量為1414萬噸，五年減少10%，2010年應(yīng)當(dāng)控制在1273萬噸，即減少141萬噸。而我國“十五”期間，二氧化硫排放總量年均上升5%，五年上升28%，增加了554萬噸，其中2003年到2005年三年間增長了32.3%，平均每年增長9.8%；化學(xué)需氧量排放總量，前三年有所下降，后兩年有所上升。這一對比，顯示出“十一五”規(guī)劃對環(huán)境總體改善的要求是嚴(yán)厲而緊迫的，體現(xiàn)了加快轉(zhuǎn)變增長方式和建設(shè)環(huán)境友好型社會步伐的決心。
“十一五”規(guī)劃為什么要下這樣大的決心，要這樣嚴(yán)厲地規(guī)定節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)，并把GDP的增長預(yù)期降低？根本的原因，就在于我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的最大問題，不是經(jīng)濟增長速度不快，而是資源和能源消耗太多，環(huán)境污染嚴(yán)重，難以為繼。同時也是接受“十五”期間節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)落空的教訓(xùn)?！笆濉鳖A(yù)期，2005年能源消費總量控制在16億噸，二氧化硫排放總量控制在1795萬噸，化學(xué)需氧量排放總量控制在1300萬噸，結(jié)果出人意料，能源消費總量猛增到22.33億噸，二氧化硫排放總量猛增到2549萬噸，化學(xué)需氧量猛增到1414萬噸。如果“十一五”不提出這樣嚴(yán)厲的要求，不用節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)約束經(jīng)濟的增長，繼續(xù)沿著“十五”的路子走下去，到2010年全國能源消費總量就有可能達到35億噸，那將發(fā)生嚴(yán)重的能源危機和經(jīng)濟危機，環(huán)境惡化的程度將更不堪設(shè)想，到那個時候再想解決就晚了。
“十一五”規(guī)劃確定的節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)對轉(zhuǎn)變增長方式的決定意義在于：
1.長期以來，我們走的是高增長、高消耗、高污染、低效益的粗放型增長方式的老路，喊了多少年都沒有顯著改變，一個階段好了一些，一個階段又變本加厲?！笆晃濉逼陂g必須懸崖勒馬，改弦更張，不再停留于一般口號，而是明確規(guī)定出節(jié)能降耗和污染減排的硬性指標(biāo)，強制性地把單位產(chǎn)值能源消耗和污染物排放總量降低和減少下來，在這個基礎(chǔ)上求得經(jīng)濟的適度增長，并促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、促進經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的明顯提高，以實際的行動促使經(jīng)濟增長方式從高消耗、高污染轉(zhuǎn)為低消耗、低污染，高增長轉(zhuǎn)為適度較快增長，低效益轉(zhuǎn)為高效益。如果不對節(jié)能和環(huán)保作出硬性規(guī)定，依然是軟約束而不是硬約束，任其信馬游韁，仍然以犧牲資源和環(huán)境為代價追求GDP的高增長，那轉(zhuǎn)變增長方式不是還要空喊下去嗎？
2.把實現(xiàn)節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)作為各級政府必須確保實現(xiàn)的約束性指標(biāo)，不是可以實現(xiàn)也可以不實現(xiàn)，而是必須確保實現(xiàn)，政府必須對此承擔(dān)責(zé)任，這將促使各級政府真正把節(jié)能和環(huán)保放在優(yōu)先地位，采取嚴(yán)厲的切實行動，而不再是敷衍塞責(zé)。
3.不論哪個地區(qū)，都必須把全國分配下達的節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)納入本地區(qū)的“十一五”規(guī)劃和年度計劃，采取有效的措施確保實現(xiàn)，而不再是自搞一套，把國家規(guī)劃目標(biāo)架空。這樣，地方原定的“十一五”規(guī)劃和年度計劃，凡是影響和妨礙這兩個約束性指標(biāo)實現(xiàn)的安排，都理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)進行修改和調(diào)整。如果原定的規(guī)劃和計劃不變，特別是預(yù)期的增長指標(biāo)和原定的投資部署不變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不進行大的調(diào)整，只是簡單地把節(jié)能降耗和污染減排的數(shù)字加上去，那節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)肯定無法實現(xiàn)。這樣，地區(qū)計劃也就在整體上與全國計劃的目標(biāo)趨于一致。這就是約束性指標(biāo)對經(jīng)濟增長的約束作用，也是對各級政府的約束作用。
4.通過這兩個約束性指標(biāo)的實施，造成一種聲勢，促使人們發(fā)展觀念的猛醒，并形成群眾性的監(jiān)督。追求經(jīng)濟增長有一個較快的速度，為人民多謀一些福利，想法是好的，但是這種增長必須是可持續(xù)的，它必須為人民造福，而不能為人民造禍，為子孫造禍。企業(yè)為了追求利潤，地方為了追求財政，任憑污水排放江河，有害氣體彌漫天空，這是在害人。過去司空見慣、知錯不改的事情，現(xiàn)在必須斷然地與之劃清界限。人們思想觀念轉(zhuǎn)變了，就能更自覺更主動地去轉(zhuǎn)變增長方式，落實“十一五”規(guī)劃的要求。
非不能也，是不為也。關(guān)鍵是采取有效的技術(shù)措施和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
應(yīng)當(dāng)承認，“十一五”規(guī)劃對節(jié)能和環(huán)保的要求很高，實現(xiàn)有難度，但決不是高不可攀。
舉一個例子可以說明問題。目前全國發(fā)電用煤占全國煤炭消費總量的一半和一次能源消費總量的36%，火電廠排放的二氧化硫占全國二氧化硫排放總量的60%，采取兩項措施，就可以節(jié)省近億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化硫排放量800萬噸，相當(dāng)于2005年全國二氧化硫排放總量的30%。
第一項措施，用煤耗低的高效發(fā)電機組取代煤耗高的中小型發(fā)電機組?，F(xiàn)在全國中小型火電機組總?cè)萘考s為1.6億千瓦，每千瓦時供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為380～500克，有的更高。其中很大一部分是近幾年違規(guī)建設(shè)的。而單機容量30萬、60萬、100萬千瓦的高效發(fā)電機組每千瓦時煤耗僅為330～275克。如果在幾年時間內(nèi)，全部中小型機組被高效發(fā)電機組取代，按每千瓦時節(jié)約100克標(biāo)準(zhǔn)煤計算，一年就可以少用近1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少1.3億噸原煤的采掘、運輸、燃燒和排放，可以減排二氧化硫200萬噸。
第二項措施，大型火電機組都必須安裝脫硫設(shè)施，而且保證全部使用。據(jù)統(tǒng)計，2006年上半年全國新增投產(chǎn)的火電機組容量3200多萬千瓦，同步建設(shè)并運行脫硫設(shè)施的只有一半；2005年投產(chǎn)的燃煤機組5500萬千瓦，安裝脫硫設(shè)施的只有40%；目前全國火電廠安裝有脫硫設(shè)施的只占30%，而已投產(chǎn)的脫硫設(shè)施并沒有全部開動。在建設(shè)火電機組時不同時建設(shè)脫硫設(shè)施，是違反國家關(guān)于“三同時”的規(guī)定的，不保證脫硫設(shè)施正常運轉(zhuǎn)也是違反國家的環(huán)保法的。用幾年時間，強制性地使所有發(fā)電機組都執(zhí)行國家規(guī)定安裝脫硫設(shè)施并且全年運轉(zhuǎn)，一年至少可以減少二氧化硫排放量600萬噸。
可見，不是能耗和污染降低不下來，而是定不下決心去淘汰那些消耗高、污染大的落后設(shè)備和工藝，并下大力氣采用先進技術(shù)。難就難在這里。非不能也，是不為也。為與不為是關(guān)鍵。
淘汰落后的設(shè)備和工藝，采用先進技術(shù)，碰到的難題：一是會影響地方工業(yè)的產(chǎn)值和財政收入；二是會加大企業(yè)的生產(chǎn)成本；三是被淘汰的企業(yè)職工的安置和善后處理。但是，不管你有千條和萬條理由，總擋不住一條理由：我們國家的能源和環(huán)境容量承受不住這樣大量的消耗和污染，而且也為法律所不容。我們已經(jīng)搞了50多年的建設(shè)，有了正反兩方面的經(jīng)驗，制定了一系列的節(jié)約和環(huán)保法規(guī)，科學(xué)技術(shù)發(fā)展到今天，一些節(jié)能和環(huán)保技術(shù)是成熟的，決不能容忍再這樣地浪費資源和污染環(huán)境。以人為本，科學(xué)發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，這是大道理，一切小道理都必須服從這個大道理。而且不能停留在口頭上，必須全面規(guī)劃，分步實施，不能貽誤時機。決不能“葉公好龍”，成天抱怨增長方式粗放，成天講增長方式轉(zhuǎn)變，等到真正要轉(zhuǎn)變了又怕了起來，退縮了回去。
由政府確保節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)的實現(xiàn)，并且層層下達降耗減排指標(biāo)，這是不是不重視市場的作用，又回到計劃經(jīng)濟的老路？這里應(yīng)當(dāng)說清楚兩點：1.能源和環(huán)境容量屬于重要的公共資源，涉及公共利益和政府的公共服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)管也必須管。管的辦法，一是制定政策，二是規(guī)定門檻，三是加強監(jiān)管；而在制定政策中間，就包括發(fā)揮市場作用的政策，如價格、稅收政策，不是一紙責(zé)任狀就能解決問題的。2.一些地方政府現(xiàn)在的主要精力放在追求GDP、財政收入和招商引資上面，采取了種種行政命令的辦法，指標(biāo)到人，按時檢查，年終評比，完不成指標(biāo)的給以行政處分。這種做法違反政企分開和市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的社會主義市場經(jīng)濟原則。把地方的主要精力轉(zhuǎn)到為公共利益服務(wù)的軌道上來，并且加強其責(zé)任，這符合在宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場機制的原則。完全不要發(fā)揮政府的作用，排斥一切行政手段，一切聽之于市場，這是不可取的。
2006年節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)沒有完成原定目標(biāo)， 有一定的客觀原因，2007年不能再次落空，對此必須寸步不讓
2006年是我國實施“十一五”規(guī)劃的第一年，全國計劃規(guī)定單位產(chǎn)值能源消耗降低4%，主要污染物排放總量減少2%，GDP增長8%，計劃執(zhí)行結(jié)果，GDP預(yù)期增長10.5%，而節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)都沒有完成國家計劃。
由于全國的“十一五”規(guī)劃和2006年計劃是在2006年3月全國人民代表大會上通過的，各省區(qū)市乃至地縣的規(guī)劃和當(dāng)年計劃在此前已經(jīng)本級人民代表大會通過并開始執(zhí)行，其制定和實施與全國規(guī)劃和年度計劃要求存在差距是很自然的。其中包括：
1.地區(qū)GDP增長速度都高于全國，平均為10%以上，地市級和縣級的計劃速度更高，仍然把追求GDP增長放在首位，而沒有足夠地考慮節(jié)能降耗和污染減排的要求。
2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏有力措施，偏重于第二產(chǎn)業(yè)尤其是重化工業(yè)的增長，對高耗能、高污染的產(chǎn)能擴張遷就忍讓，該治理的沒有下決心治理，該淘汰的沒有下決心淘汰，該停建的沒有堅決停建，有些地區(qū)甚至繼續(xù)發(fā)展了一些高耗能、高污染的企業(yè)；對第三產(chǎn)業(yè)的增長仍然重視不夠。
3.節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)不完全符合全國的要求，而且責(zé)任不明確，沒有成為硬約束。2006年8月份和9月份全國才把污染減排和節(jié)能降耗指標(biāo)分解下達到省區(qū)市，此后，省區(qū)市才依次把指標(biāo)分解到各地市和縣以及有關(guān)行業(yè)和重點企業(yè)，分解到基層和重點排污單位，把這兩個約束性指標(biāo)逐步同地方和企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)具體掛鉤。 由于解決思想認識和采取具體措施要有一個過程，2006年節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)落空，已在所難免。對此，應(yīng)當(dāng)采取實事求是的態(tài)度，不能過分理想化。
但是，必須指出，對于2006年GDP增長10.5%，不能不加分析地報之以贊美之聲。2006年GDP的增長速度超過國家計劃2.5個百分點，是以能源消費總量仍然以11%的高速增長、主要污染物排放總量不減反增為代價的，得失相抵，未必是得大于失。對此，應(yīng)當(dāng)認真加以檢查，找出原因，給予警示。同時，必須認識到，五年的節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)不但每年要進行檢查，而且到2010年要進行總檢查，前一年欠的賬，要在后四年補上去，前兩年欠的賬要在后三年補上去，是僥幸不得的。
現(xiàn)在，各地區(qū)正在根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，制定本地區(qū)2007年經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。除個別省區(qū)市外，各地人民代表大會都將在1月或2月通過本地區(qū)的2007年計劃，而全國計劃要在3月中旬才能經(jīng)全國人民代表大會通過。接受2006年的經(jīng)驗教訓(xùn)，各地在制定和審議地區(qū)的2007年計劃中，以下幾件事情有必要加以注意：
第一，制定經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃時，應(yīng)當(dāng)首先分析本地區(qū)的能源和環(huán)境狀況，嚴(yán)格按照國家下達的節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)，制定出確保完成的具體措施，然后再定與之相適應(yīng)的GDP增長指標(biāo)、固定資產(chǎn)投資計劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。
第二，必須增加節(jié)能降耗和污染減排的工作力度。對高耗能、高污染的企業(yè)必須采取有力的措施，發(fā)揮市場的作用，加強政府的監(jiān)管，該治理的治理，該關(guān)閉的關(guān)閉，該停建的停建，工作力求到位，不能優(yōu)柔寡斷，聽任放縱。
第三，各地區(qū)人民代表大會在審查和批準(zhǔn)本地區(qū)的2007年計劃時，應(yīng)當(dāng)重點審查是否能夠完成降耗減排指標(biāo)，凡是不執(zhí)行國務(wù)院的規(guī)定，不能確保完成節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)的計劃草案，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過修改后才能通過。
2007年是實施“十一五”規(guī)劃處于關(guān)鍵時期的一年，節(jié)能降耗和污染減排指標(biāo)已經(jīng)層層下達，有關(guān)部門已經(jīng)制定了一系列的具體措施，應(yīng)當(dāng)貫徹落實，確保實現(xiàn)，不能再使之落空，而且絕對不能允許弄虛作假行為的發(fā)生。（房維中 作者系中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會會長) （中國經(jīng)濟報告專稿 2007第五期）
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