從去年下半年起，一個新詞——“負總責”，漸漸地流行開來，如今已成為土地新政中頻頻使用的一個關(guān)鍵詞。
這個關(guān)鍵詞出自于2006年的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，文件明確提出，地方各級人民政府主要負責人要對本區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。
請注意，這里的用語不是簡單的“負責”，而是“負總責”。加了一個“總”字，容涵的意義一下子大為豐富。因此，很有必要對“‘負總責’意味著什么”，作一番認真而深入的討論。
那么，“負總責”究竟意味著什么呢？我們認為，實際上體現(xiàn)了中央歷來所強調(diào)的嚴格土地管理、合理用地的基本要求，體現(xiàn)了近幾年中央加強土地調(diào)控的要求。例如，按照國務(wù)院文件的規(guī)定，各級人民政府主要負責人不僅要對審批用地負責，還要對所有實際發(fā)生的用地負責；報國務(wù)院批準城市建設(shè)用地審批方式調(diào)整后，省級政府還要對城市建設(shè)用地負總責，等等?？梢钥闯觯柏摽傌煛币馕吨I(lǐng)導(dǎo)責任落實到人，意味著各級人民政府主要負責人要對本地土地管理和利用的情況全面負責，同時也意味著，對這些政府“一把手”的負責情況，作全方位的考核，實行嚴格的問責制度。
第一責任人負總責，是一個制度性要求，是由土地管理工作在全局中的特殊重要性決定的。土地資源問題關(guān)系經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系民族生存根基和國家長遠利益，是“強國富民安天下”的大事。當前，中國又處在發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，土地資源供需緊張的矛盾將長期存在。無論13億人口的吃飯問題、農(nóng)民的長遠生計，還是工業(yè)化、城市化的推進，實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展，都與土地管理和利用息息相關(guān)。在土地問題上的任何一個大的閃失，犯下的都可能是不可改正的歷史性錯誤。正如一位省長所說的，在土地問題上不負責任，就是對歷史不負責，對人民不負責，對國家糧食安全不負責，對自己不負責。這樣一件在全局舉足輕重的大事，由地方各級人民政府“一把手”來負責任，是完全有必要的，也是這些領(lǐng)導(dǎo)同志光榮的職責。
負總責，不是從人治出發(fā)，而是法治的要求。它的實質(zhì)是要通過特定內(nèi)容的責任制度，制約和規(guī)范政府行政長官的權(quán)力和行為，最終達到依法行政，科學(xué)、高效管理土地的目的?，F(xiàn)代社會要求權(quán)責一致。在位者不可卸責，第一責任人尤其不可卸責。如果你不想負責，你就要從那個負責任的位置上下來。對政府領(lǐng)導(dǎo)來說，行政負責和問責的機制，雖然約束了行政的自由裁量權(quán)，但比較起過去不受制約的權(quán)力和不需要負責的權(quán)力行為來說，問責制將權(quán)力與責任追究掛鉤，無疑是現(xiàn)代民主政治的進步，是政治文明的進步，這實際上也是對領(lǐng)導(dǎo)干部的一種保護。今天的政府不再是舊式的官衙，而是“權(quán)由民所授”、“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”的法治政府、服務(wù)政府、責任政府，法定責任應(yīng)盡必盡。實行這種問責制，正是“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設(shè)民主政治和責任政府的必然要求和必經(jīng)之路。
負總責，就是逼著地方各級人民政府在發(fā)展中自覺地實行節(jié)約資源的基本國策，自覺地落實科學(xué)發(fā)展觀，自覺地處理好當前利益與長遠利益、整體利益與局部利益、保護資源與保障發(fā)展之間的關(guān)系。負總責，也將逼著地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)扭轉(zhuǎn)政績觀——經(jīng)濟發(fā)展不是“GDP唯上”，社會經(jīng)濟和諧、又好又快地發(fā)展才是衡量政績的根本標準。說到底，“負總責”的制度有利于一個地方的科學(xué)發(fā)展，也有助于領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)施政。對于各級政府負責人來說，實行最嚴格的土地管理制度，確保政令暢通，是一項政治責任，是一條政治紀律，來不得絲毫的含糊。只有自覺地擔當起負總責的責任，才算得上懂政治、有能力、夠水平，才能真正促進地方經(jīng)濟發(fā)展，造福一方。
可喜的是，近年來隨著科學(xué)發(fā)展觀日益深入人心，隨著土地市場治理整頓的開展和國家嚴把土地閘門政策的實行，各級政府對土地問題的認識越來越深刻，依法管地用地、科學(xué)發(fā)展的意識明顯增強。總的說來，管地用地秩序已經(jīng)大為改觀，各級領(lǐng)導(dǎo)頭腦中嚴格管理土地這根弦越繃越緊。當然，科學(xué)的發(fā)展觀、用地觀，不是一兩天就能樹立起來的。目前，還是有一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對“負總責”的制度安排“很不適應(yīng)”。這一方面說明我們的一部分政府官員對自身職能的定位認識不足，舊體制下“位高權(quán)重責任輕”甚至利用權(quán)力尋租、與民爭利的陋習依然存在，對土地這個現(xiàn)代化進程中帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題缺乏應(yīng)有的政治覺悟。另一方面也暴露出我國長期以來政府管理中權(quán)責不對應(yīng)的弊端。事實上，盡管我們不乏責任追究機制，但這種機制還不能完全到位，執(zhí)法軟、查人難的“老大難”問題長期存在。為什么在國家高壓態(tài)勢下，有些城市違法違規(guī)用地的情形依舊觸目驚心？有專家一針見血地指出，“法不責眾，政府問責的缺失，才是重要根源。”
讓地方各級人民政府主要負責人對土地管理和利用負總責，對政府領(lǐng)導(dǎo)來說，無疑是多了一重強力約束。過去，“發(fā)展是第一要務(wù)”往往成為地方政府土地違法的托辭。由于發(fā)展觀或政績觀的偏誤，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)暗里對土地違法違規(guī)采取默許、放任甚至支持的態(tài)度，明里卻將土地管理上的失職一推了之。今天，誰也不能再這樣輕松地拆招卸力了。因為，一旦出現(xiàn)土地違法違規(guī)問題，首先要追究的不是別人，正是政府的主要負責人。
當然，土地違法現(xiàn)象是經(jīng)濟社會矛盾的集中反映，其中有法治不力以及財稅體制、土地管理制度缺陷的因素，出了問題，不能把板子全打在政府主要負責人的身上。政府主要負責人“負總責”，決非一個人負責，有關(guān)決策層、執(zhí)行部門，都要扛起自己的責任來。但這并不意味著可以不設(shè)“第一責任人”，可以不講個人責任。事實上，在同樣的條件下，因地方政府主要負責人態(tài)度和行為的不同，土地管理和利用效果也大不相同。
值得注意的是，在土地管理責任制度上，我們已經(jīng)建立了一個新的平臺。國務(wù)院2006年31號文不僅提出嚴格實行問責制，明確了以各地實際耕地保有量和實際新增建設(shè)用地面積作為對地方責任目標的考核依據(jù)，同時按權(quán)責一致的原則，調(diào)整了城市建設(shè)用地審批方式，把過去由國務(wù)院審批以及城市可以自行確定的建設(shè)用地審查內(nèi)容，集中到省級部門審核。也就是說，在國務(wù)院批準的城市建設(shè)用地審批中，增加了省級審批把關(guān)環(huán)節(jié)，加大了省級政府的責任。省級政府由過去上報材料的“二傳手”，變?yōu)閷Τ鞘薪ㄔO(shè)用地負總責，而中央部門則淡化審批權(quán)力，強化監(jiān)管職能。與此同時，還要求充分發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)的作用，嚴肅懲處土地違法行為。這一系列聯(lián)動式的政策安排，將使土地管理問責制顯示出更實在的政策效應(yīng)。
當然，問責制的構(gòu)建，是一個過程。合理配置和劃分行政權(quán)力、完善問責制本身的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、強化責任落實機制，都是問責制度良性運作的必要條件。責任明確了，對于不負責任的行為能不能追究到底，是對問責制度和機制的嚴峻考驗。我們并不指望通過一紙文件達到理想的目標，但堅持正確的方向至關(guān)重要。一個只顧眼前不顧長遠的政府，絕不是負責任的政府；一個只顧眼前不顧長遠的干部，絕不是一個稱職的干部。我們相信，地方各級人民政府主要負責人，一定能切實地對土地管理和利用負起總責來，創(chuàng)造依法管地、科學(xué)用地的新局面。（郭圖平）
|
