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全球可持續(xù)治理能走多遠？
關鍵詞： 可持續(xù)治理 全球治理 碎片化 治理模式 治理機制 頂層設計 全球行動 環(huán)境損害 生物多樣性公約 21世紀議程
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雖然"里約+20"峰會所做的一些頂層設計，或能暫時彌合部分"碎片化"，使沖突在一定程度上向合作、協(xié)同轉變，但可持續(xù)治理顯然仍整體處在"碎片化"之中，未來的路并不好走
"里約+20"峰會落下帷幕，作為繼1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會及2002年南非約翰內斯堡可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議之后全球可持續(xù)治理領域最重要的一次大會，似乎取得了令人滿意的結果--不僅通過了最終成果文件《我們期望的未來》，而且決定設立全球可持續(xù)發(fā)展目標，推出了一系列實際行動計劃包括資金承諾、發(fā)展綠色經(jīng)濟、確定超越GDP的國家福利評價指標，還建立了高級別論壇來監(jiān)督履約情況，同時決定加強聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的功能。成果固然可喜，然而一些發(fā)達國家首腦的集體缺席，不免讓人擔心全球可持續(xù)治理在未來10年能走多遠。
三項核心指標都未達標
可持續(xù)發(fā)展是當前國際社會保護環(huán)境、提高資源利用水平的框架思想，1992年里約峰會設計出了《21世紀議程》路線圖，2002年約翰內斯堡峰會進一步確立實施目標，并在多數(shù)項目上確定了行動時間表，包括消除貧困、生物多樣性保護、下一代人資源保護戰(zhàn)略等。然而2008年以來全球各國應對金融危機的經(jīng)濟刺激計劃表明，世界并未走上這條路，至少進展速度、深度跟計劃的要求差得遠。著名的綠色經(jīng)濟學家杰弗里·薩克斯認為《21世紀議程》提出的三項核心指標：氣候變化、生物多樣性及防治荒漠化，經(jīng)過這20年都未達標。
全球可持續(xù)治理績效不佳的根源在哪里？許多學者認為，現(xiàn)行的政治經(jīng)濟框架的核心訴求依然是經(jīng)濟增長和獲取物質財富，大多數(shù)國家還處在環(huán)境庫茨涅茨曲線的前端，即資本增值、經(jīng)濟增長和財富獲取的路徑依然是大量要素投入，這就使得環(huán)境損害和資源消耗成為常態(tài)。這種說法在解釋國家的狀況時雖然一般說得過去，但顯然不足以解釋世界各國經(jīng)濟目前的"向底部沖擊"，更不足以解釋國際貨幣基金組織總裁拉加德所說的"經(jīng)濟危機、環(huán)境危機和社會危機正以錯綜復雜方式相互催生和放大"的問題。
"碎片化"引致績效低下
其實，可持續(xù)治理作為全球治理的關鍵領域，引致全球治理失效的一般原因同樣適用于它。當前全球治理與以前相比，最大的不同在于以下三大特點：各種問題相互貫穿、相互滲透，比如水循環(huán)、能源安全、糧食安全和氣候變化有著錯綜復雜的內在關聯(lián)，試圖解決其中任何一個問題都可能對其他問題造成嚴重影響；政府、市場和非政府組織等諸多行為主體之間存在著多重關系的緊張，需要全新的領導框架來協(xié)調；適宜一個地區(qū)、一個問題領域的治理模式，并不適宜其他地區(qū)和問題領域，而"全球思考、地區(qū)行動"，解決方案一定會多樣化、復雜化。這三大特點說明了全球治理包括可持續(xù)治理的"碎片化"(fragmentation)，而"碎片化"引發(fā)了三大沖突：主體沖突、制度沖突和規(guī)范沖突，導致可持續(xù)治理績效低下。
主體沖突，指多樣化的利益攸關者圍繞可持續(xù)發(fā)展的機制框架和政策工具，進行或明或暗的利益博弈。發(fā)達國家和發(fā)展中國家、企業(yè)和非政府組織、公眾和政府之間過度博弈，責任主體缺失，現(xiàn)有國際體制未能有效表達弱者的權利……都使得"搭便車"常常成為各方不約而同的選擇，即使最應該承擔責任的主要大國也不例外，"全球行動"最終流于空想。
制度沖突，指不同問題領域的制度或者同一問題領域的不同制度，存在相互否定、矛盾、抵消的情況；圍繞同一問題有著不同甚至相反的制度安排，或者對核心制度缺乏關聯(lián)性的支撐。以基因保護為例，《生物多樣性公約》和WTO知識產(chǎn)權貿(mào)易協(xié)議是兩大主要機制，前者要求簽約國尊重生物基因資源占有主權，而后者聚焦于基因使用過程中的知識產(chǎn)權保護，由于關鍵條款的分歧，一些國家放棄了對《生物多樣性公約》的支持。再如應對氣候變化，溫室氣體減排與貿(mào)易、航海、航空都有關系，然而無論世貿(mào)組織、國際民航組織和海事組織都未在削減溫室氣體方面與《京都議定書》形成銜接和關聯(lián)。
規(guī)范沖突，指利益攸關者在可持續(xù)治理過程中各自堅持不同規(guī)范，而這些規(guī)范存在或明或暗的矛盾。比如，歐盟堅持可持續(xù)治理的目標導向，承擔先鋒角色，美國基于利益和權勢的考量成為拖后腿者，而發(fā)展中國家強調"發(fā)展優(yōu)先"和"共同但有區(qū)別的責任"。規(guī)范間的沖突使得有效治理架構的搭建難以成為可能。
頂層設計尚未納入關鍵要素
針對"碎片化"，頂層設計成為必然的戰(zhàn)略選擇。其實無論1992年里約峰會、2002年約翰內斯堡峰會，還是剛剛結束的"里約+20"峰會都是頂層設計之路上的坐標。它們雖然分別設計了道路、目標、機制框架、議題、政策工具和資金安排，但遺憾的是似乎都沒有將主體、制度和規(guī)范要素納入。
目前，日益多樣化和博弈過度的利益攸關各方，仍然沒有意識到相互間的傾聽和平等協(xié)商比任何時候都更為急迫。傳統(tǒng)西方大國和掌握話語權的非政府組織、跨國公司，并沒有做好承擔責任的準備，有的甚至試圖從全球治理中撤退；而愈加分化的發(fā)展中國家陣營則沒有相應的能力，更遑論權勢轉移和國際體系轉型的大環(huán)境下戰(zhàn)略互信的根本性缺失。
現(xiàn)在的治理架構主要是制度聚集，在制度的密度急劇增加、制度沖突愈加普遍時，特別需要內部調適，人類比任何時候都更加需要注重以系統(tǒng)思維來設計治理機制。但遺憾的是，目前人們甚至找不到相應的知識基礎。特別是，所謂規(guī)范的背后其實是利益，面對復雜的利益博弈，未來可持續(xù)治理之路上責任分配究竟如何來做，不得而知。
雖然"里約+20"峰會所做的一些頂層設計，或能暫時彌合部分"碎片化"，使沖突在一定程度上向合作、協(xié)同轉變，但可持續(xù)治理顯然仍整體處在"碎片化"之中，未來的路并不好走。