從政府信息公開到全面推進(jìn)政務(wù)公開

---對(duì)“兩辦”《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的解讀

2016年新春伊始，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“兩辦”）于2月17日印發(fā)公布了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱“新《意見》”）。這是 “兩辦”繼2011年6月8日，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“2011年《意見》”）通知，時(shí)隔近五年之后，再度聯(lián)合發(fā)文，對(duì)政務(wù)公開工作作出專門的全面部署。與“2011年《意見》”相比，“新《意見》”開篇宗義，指出，“公開透明是法治政府的基本特征。全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國(guó)家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義?！边@可謂自中國(guó)實(shí)行改革開放，推行政務(wù)公開政策，啟動(dòng)信息公開法治建設(shè)以來，對(duì)政務(wù)公開性質(zhì)、意義及其法理基礎(chǔ)的一次精確闡述，反映了國(guó)家黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)公開和政府信息公開制度建設(shè)認(rèn)識(shí)的深化與理念的提升。緊接著，“新《意見》”在指出“黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政務(wù)公開，作出了一系列重大部署，各級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)，政務(wù)公開工作取得積極成效”之后，筆鋒一轉(zhuǎn)，直率指出，“但與人民群眾的期待相比，與建設(shè)法治政府的要求相比，仍存在公開理念不到位、制度規(guī)范不完善、工作力度不夠強(qiáng)、公開實(shí)效不理想等問題。”

為進(jìn)一步做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的政務(wù)公開工作，“新《意見》”對(duì)從2016至2020年的政務(wù)公開共作出了五個(gè)方面，二十一項(xiàng)重要部署。這五個(gè)方面是全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的總體要求；推進(jìn)政務(wù)陽(yáng)光透明；擴(kuò)大政務(wù)開放參與；提升政務(wù)公開能力；強(qiáng)化保障措施。

一、在總體要求部分，“新《意見》”完整闡述了在即將開始的“十三五期間”全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)。其指導(dǎo)思想是，認(rèn)真落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，深入推進(jìn)依法行政，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署和政府信息公開條例，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，推進(jìn)行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，打造法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。其基本原則是，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾關(guān)注關(guān)切，以公開促落實(shí)，促規(guī)范，促服務(wù)。依法依規(guī)明確政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，加快推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開。推行“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”，擴(kuò)大公眾參與，促進(jìn)政府有效施政。其工作目標(biāo)是，到2020年，政務(wù)公開總體邁上新臺(tái)階，依法積極穩(wěn)妥實(shí)行負(fù)面清單制度，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升，公眾參與度高，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持。以上可謂針對(duì)“公開理念不到位”問題，對(duì)我國(guó)進(jìn)入歷史發(fā)展新時(shí)期，全面推進(jìn)政務(wù)公開的理念、指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)的完整闡述和指導(dǎo)。

二、在推進(jìn)政務(wù)陽(yáng)光透明部分，“新《意見》”擴(kuò)大了我國(guó)在新時(shí)期推進(jìn)政務(wù)公開的范圍。要求在政務(wù)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果和重點(diǎn)領(lǐng)域等范圍內(nèi)，全面推進(jìn)政務(wù)公開和信息公開。這就使我國(guó)的政務(wù)公開范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了目前的行政許可法和環(huán)境保護(hù)法等專門法律和政府信息公開條例等行政法規(guī)所規(guī)定的信息公開范圍。使我國(guó)的公開透明政務(wù)制度建設(shè)，從“政府信息公開”躍上了“全面政務(wù)公開”的新臺(tái)階。其中，在推進(jìn)決策公開中，強(qiáng)調(diào)了實(shí)行重大決策預(yù)公開制度，涉及群眾切身利益、需要社會(huì)廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，在決策前應(yīng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)，并廣泛聽取公眾意見，以適當(dāng)方式公布意見收集和采納情況。探索利益相關(guān)方、公眾、專家、媒體等列席政府有關(guān)會(huì)議制度，增強(qiáng)決策透明度。決策作出后，按照規(guī)定及時(shí)公開議定事項(xiàng)和相關(guān)文件。在推進(jìn)執(zhí)行公開中，要求主動(dòng)公開重點(diǎn)改革任務(wù)、重要政策、重大工程項(xiàng)目的執(zhí)行措施、實(shí)施步驟、責(zé)任分工、監(jiān)督方式，根據(jù)工作進(jìn)展公布取得成效、后續(xù)舉措，聽取公眾意見建議。各級(jí)政府及其工作部門都要做好督查和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及整改落實(shí)情況的公開，對(duì)不作為、慢作為、亂作為問責(zé)情況也要向社會(huì)公開，增強(qiáng)抓落實(shí)的執(zhí)行力。在推進(jìn)管理公開中，強(qiáng)調(diào)全面推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開工作，建立健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整公開機(jī)制。推行行政執(zhí)法公示制度，各級(jí)政府要推動(dòng)執(zhí)法部門公開職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法流程、執(zhí)法結(jié)果、救濟(jì)途徑等。在推進(jìn)服務(wù)公開中，要求各地區(qū)各部門全面公開服務(wù)事項(xiàng)，編制發(fā)布辦事指南，簡(jiǎn)化優(yōu)化辦事流程。公布行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)清單，公開項(xiàng)目名稱、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)時(shí)限。推行政府購(gòu)買公共服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作(PPP)提供公共服務(wù)的公開。通過最大限度方便企業(yè)和群眾辦事，打通政府聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”。在推進(jìn)結(jié)果公開中，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)都要主動(dòng)公開重大決策、重要政策落實(shí)情況，加大對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署貫徹落實(shí)結(jié)果的公開力度。重點(diǎn)公開發(fā)展目標(biāo)、改革任務(wù)、民生舉措等方面事項(xiàng)。并特別提到，建立健全重大決策跟蹤反饋和評(píng)估制度，注重運(yùn)用第三方評(píng)估、專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、社情民意調(diào)查等多種方式，科學(xué)評(píng)價(jià)政策落實(shí)效果，增強(qiáng)結(jié)果公開的可信度，以工作實(shí)績(jī)?nèi)⌒庞诿?。在推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開中，強(qiáng)調(diào)著力推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，都要按照政府信息公開要求和程序予以公布。規(guī)范性文件清理結(jié)果要向社會(huì)公開。并要求加強(qiáng)突發(fā)事件、公共安全、重大疫情等信息發(fā)布，明確了負(fù)責(zé)處置的地方和部門是信息發(fā)布第一責(zé)任人，要快速反應(yīng)、及時(shí)發(fā)聲，根據(jù)處置進(jìn)展動(dòng)態(tài)發(fā)布信息。這可謂針對(duì)“制度規(guī)范不完善”問題，進(jìn)一步調(diào)整完善了政務(wù)公開的體制架構(gòu)，重新梳理補(bǔ)強(qiáng)了一系列制度規(guī)范，為全面推進(jìn)政務(wù)公開工作提供了諸多扎實(shí)具體的規(guī)則。我們期待這些經(jīng)過多年實(shí)踐積累而形成的具有中國(guó)特色的政府信息公開和政務(wù)公開新經(jīng)驗(yàn)和新舉措，能夠被及時(shí)吸納進(jìn)已經(jīng)制定了九年，實(shí)施了八年并正在修改過程中的政府信息公開條例中，成為中國(guó)政府信息公開法治的新規(guī)范。

三、針對(duì)以往“工作力度不夠強(qiáng)”，“公開實(shí)效不理想”問題，“新《意見》”強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大政務(wù)開放參與和提升政務(wù)公開能力。重申了加強(qiáng)政策解讀。要求將政策解讀與政策制定工作同步考慮，同步安排。強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭宣講政策，特別是遇有重大突發(fā)事件、重要社會(huì)關(guān)切等，主要負(fù)責(zé)人要帶頭接受媒體采訪，表明立場(chǎng)態(tài)度，發(fā)出權(quán)威聲音，當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。確保在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件及社會(huì)熱點(diǎn)事件時(shí)不失聲、不缺位。

為提升政務(wù)公開能力，“新《意見》”首次提出了要借助日新月異，發(fā)展迅速并被日益增多的網(wǎng)企和網(wǎng)民們所喜愛的信息技術(shù)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。提出要按照促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的要求，實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)資源清單管理，加快建設(shè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放。強(qiáng)調(diào)了要積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，提升政務(wù)公開信息化、集中化水平。加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”，構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務(wù)服務(wù)體系，通過信息共享、互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)行審批和服務(wù)事項(xiàng)在線咨詢、網(wǎng)上辦理、電子監(jiān)察，做到利企便民。

四、“新《意見》”注重健全全面推進(jìn)政務(wù)公開的保障措施。提出要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，牽頭做好政務(wù)公開工作，確定一位政府領(lǐng)導(dǎo)分管。重申各級(jí)政府及其工作部門辦公廳(室)是政務(wù)公開工作的主管部門，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)推進(jìn)、監(jiān)督檢查本地區(qū)本系統(tǒng)的政務(wù)公開工作。提出加強(qiáng)考核監(jiān)督，把政務(wù)公開工作納入績(jī)效考核體系，加大分值權(quán)重。鼓勵(lì)支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)公開質(zhì)量和效果進(jìn)行獨(dú)立公正的評(píng)估。指導(dǎo)新聞媒體和政府網(wǎng)站做好發(fā)布政府信息、解讀政策、回應(yīng)關(guān)切的工作。充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)政務(wù)公開工作的監(jiān)督作用。強(qiáng)化激勵(lì)和問責(zé)。為此，“新《意見》”還提出，各級(jí)政府要把政務(wù)公開列入公務(wù)員培訓(xùn)科目，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。制定業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，精心安排培訓(xùn)科目和內(nèi)容，力爭(zhēng)3年內(nèi)將全國(guó)從事政務(wù)公開工作人員輪訓(xùn)一遍。教育主管部門要鼓勵(lì)高等學(xué)校開設(shè)政務(wù)公開課程，培養(yǎng)政務(wù)公開方面的專門人才。

鑒于國(guó)務(wù)院辦公廳已經(jīng)被政府信息公開條例指定為全國(guó)政府信息公開工作的主管部門，并在制定和貫徹實(shí)施政府信息公開條例中作了大量工作，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，“新《意見》”再次以“兩辦”文件形式，授權(quán)國(guó)務(wù)院辦公廳根據(jù)本意見制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，并要求各地區(qū)各部門要結(jié)合實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，細(xì)化任務(wù)措施，明確責(zé)任分工，認(rèn)真抓好落實(shí)。

2016年春來早，“兩辦”全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見已經(jīng)成為中國(guó)重要人權(quán)保障成果之一，已經(jīng)成為中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”重要內(nèi)容之一的中國(guó)政府信息公開和政務(wù)公開法治建設(shè)，必將在馬上開始實(shí)施的“十三五規(guī)劃”期間取得更大的進(jìn)展，必將穩(wěn)步走向這一代表人類新興信息文明制度建設(shè)的前列。

（本文作者趙正群系南開大學(xué)法學(xué)院教授、天津市政府法律顧問）