“土十條”透露出政府治理土壤污染的決心
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董戰(zhàn)峰 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副主任
《土十條》系統(tǒng)建立了中國中長期的土壤環(huán)境保護(hù)框架
土壤作為大部分污染物的最終受體，其環(huán)境質(zhì)量受到廢水、廢氣、固廢等污染排放的顯著影響。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、難可逆性治理等特征，污染因子多樣、形成機(jī)理復(fù)雜，治理往往成本高、周期長、難度大。中國的土壤環(huán)境問題是在多年的快速社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中長期累積形成的，存量和增量壓力均十分巨大，形勢不容樂觀，根據(jù)首次全國土壤污染狀況調(diào)查，全國土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%，耕地、林地、草地、未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。中國土壤環(huán)境狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板之一。
中國的土壤污染防控工作主要處于試點(diǎn)探索或者起步階段。雖然自上世紀(jì)80年代我國就開始推進(jìn)土壤污染防控工作，但是主要還是集中在土壤污染的防控機(jī)理研究、土壤污染修復(fù)與治理試點(diǎn)項(xiàng)目、土壤環(huán)境污染水平調(diào)查、土壤環(huán)境質(zhì)量政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃出臺(tái)（主要是重金屬污染綜合防治）等工作層面?？傮w上看，土壤防控工作的底子比較薄，土壤污染防治體系尚未形成，特別是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)綱領(lǐng)，對中國土壤污染修復(fù)與治理的治理目標(biāo)、原則、重點(diǎn)任務(wù)、關(guān)鍵舉措、政策機(jī)制、實(shí)施保障等進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)一組織實(shí)施，扎實(shí)有效推進(jìn)。
《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《土十條》）的出臺(tái)是應(yīng)時(shí)之需，反映了中國政府對土壤污染防控問題的高度重視，反映了社會(huì)各界對土壤環(huán)境質(zhì)量安全保障的殷切期待，是黨中央、國務(wù)院積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)決向土壤污染宣戰(zhàn)的一項(xiàng)重大舉措。應(yīng)該說《土十條》基本建立了一個(gè)中國中長期的土壤污染防治框架，為中國下一步的土壤污染防治工作提供了一個(gè)具體藍(lán)圖。
突出以環(huán)境質(zhì)量改善和保障人居健康為基本導(dǎo)向
土壤安全事關(guān)食品安全與公眾健康，是基本的民生保障，加快推進(jìn)土壤污染修復(fù)治理迫在眉睫?！锻潦畻l》的編制突出以土壤環(huán)境質(zhì)量改善和維護(hù)人居健康為基本導(dǎo)向，并且考慮了我國土壤污染治理的現(xiàn)狀、發(fā)展階段等客觀情況，力圖目標(biāo)可達(dá)、任務(wù)實(shí)在、保障得力、實(shí)施有效。
一是把問題導(dǎo)向、底線思維始終貫徹在《土十條》的條款項(xiàng)中，直面我國土壤污染防控存在的方方面面問題，特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線，并在開展調(diào)查、摸清底數(shù)，推進(jìn)立法、完善標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管等方面提出了明確要求。
二是既堅(jiān)持突出重點(diǎn)，同時(shí)也突出有限目標(biāo)?！锻潦畻l》立足中國初級(jí)階段的基本國情，著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，重點(diǎn)當(dāng)前損害群眾健康的突出土壤環(huán)境問題，以農(nóng)用地中的耕地和建設(shè)用地中的污染地塊為重點(diǎn)，綜合考慮了前瞻性、階段可達(dá)性，根據(jù)中國土壤污染防控的現(xiàn)實(shí)國情來設(shè)定階段性可達(dá)的目標(biāo)，提出了土壤污染防控的三步走的階段目標(biāo)：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控。到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。為了增加可操作性，《土十條》對2020年、2030年的受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項(xiàng)“旗艦”指標(biāo)提出了明確要求：到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。
三是強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施分類管控、綜合施策，既嚴(yán)控增量，也管好存量，實(shí)現(xiàn)不同類型、不同用途土壤污染防控治理的全覆蓋，來實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善和維護(hù)人居健康。對于農(nóng)用地，根據(jù)污染程度將分為三個(gè)類別，分別實(shí)施優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控等措施；對于建設(shè)用地，按不同用途明確管理措施，嚴(yán)格用地準(zhǔn)入；對未利用地也提出了針對性管控要求。在具體措施上，則對未污染的、已經(jīng)污染的土壤，分別提出保護(hù)、管控及修復(fù)的針對性措施，
著力解決中國土壤污染防治面臨的十大突出問題
《土十條》提出了10條、35款具體舉措，直面中國土壤污染防控面臨的突出問題，來回應(yīng)當(dāng)下中國各界對土壤環(huán)境質(zhì)量安全保障的關(guān)切，包括調(diào)查摸底、立法建規(guī)、農(nóng)地和建設(shè)用地分類管制、嚴(yán)控增量、源頭監(jiān)管、修復(fù)治理、科技產(chǎn)業(yè)、治理體系、考核追責(zé)等，建立了中國土壤污染防治的系統(tǒng)管理鏈條。具體而言，一是逐步建立完善的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，開展土壤污染調(diào)查和評估，對全國開展土壤環(huán)境質(zhì)量狀況摸底；二是推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法；三是實(shí)施農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量分類管理，推進(jìn)嚴(yán)格管控類耕地的用途管理，著力推進(jìn)耕地和林地、草地、園地等的土壤環(huán)境安全管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全；四是對建設(shè)用地實(shí)施用途分類管控，嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理，來防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；五是強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，加強(qiáng)空間布局管控，嚴(yán)控新增土壤污染；六是加強(qiáng)工礦、工業(yè)、重金屬、農(nóng)業(yè)等行業(yè)部門的污染源監(jiān)管，扎實(shí)做好土壤污染預(yù)防工作；七是開展污染治理與修復(fù)，明確相關(guān)工作的責(zé)任主體和實(shí)施措施，強(qiáng)化督查、評估和信息公開等，促進(jìn)逐步改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量；八是加大科技研發(fā)力度，發(fā)揮土壤環(huán)境防控的科技支撐力度，積極推動(dòng)監(jiān)測、修復(fù)、治理、評估等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為土壤污染防治工作提供產(chǎn)業(yè)支撐；九是積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入，完善激勵(lì)政策，創(chuàng)新市場環(huán)境和政策工具，深入推進(jìn)公眾參與，著力構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系；十是嚴(yán)格落實(shí)地方政府、各相關(guān)部門、企業(yè)等相關(guān)方的責(zé)任，加強(qiáng)目標(biāo)考評，嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任，促進(jìn)《土十條》得以貫徹實(shí)施。
積極推進(jìn)建立土壤環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制
《土十條》處了重視目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計(jì)、任務(wù)措施推進(jìn)落實(shí)、加強(qiáng)法制建設(shè)外，一個(gè)非常重要的特征是，非常重視政策機(jī)制的創(chuàng)新，積極推進(jìn)建立土壤環(huán)境污染防控的長效機(jī)制，為土壤環(huán)境保護(hù)工作提供持久動(dòng)力和長遠(yuǎn)保障支撐。
一是空間調(diào)控機(jī)制。要求根據(jù)不同用途用地的環(huán)境承載能力，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局。比如要求結(jié)合區(qū)域功能定位和土壤污染防治需要，科學(xué)布局生活垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置、廢舊資源再生利用等設(shè)施和場所，合理確定畜禽養(yǎng)殖布局和規(guī)模等；二是調(diào)查評估機(jī)制。包括建立規(guī)范、定期的調(diào)查評估制度，并對農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土等有關(guān)部門的調(diào)查整合統(tǒng)一、合理布點(diǎn)，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，建立污染土地的名錄、清單等；三是環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。包括構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)，推進(jìn)嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等；四是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制?；诃h(huán)境承載力、不同用途用地要求，建立工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地的風(fēng)險(xiǎn)防控、預(yù)警、響應(yīng)機(jī)制等，提高突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力，切實(shí)防范土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故；五是環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。如要求各類有關(guān)規(guī)劃要充分考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理確定土地用途等；六是用途分類管理機(jī)制。如按污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類、嚴(yán)格管控類三類，逐步建立分類清單，嚴(yán)格管控類耕地的用途管理，加強(qiáng)未利用地環(huán)境管理等；七是環(huán)境信息公開機(jī)制，利用環(huán)境保護(hù)、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)，建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)，構(gòu)建土壤環(huán)境的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享等；八是目標(biāo)考核與責(zé)任追究機(jī)制。包括按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復(fù)主體，落實(shí)企業(yè)責(zé)任，主責(zé)企業(yè)承擔(dān)損害評估、治理與修復(fù)責(zé)任，實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制等；明確地方政府和各級(jí)部門分工責(zé)任，并嚴(yán)格實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)、目標(biāo)指標(biāo)的評估考核，評估和考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)，作為土壤污染防治專項(xiàng)資金分配的重要參考依據(jù)等；九是土壤環(huán)境治理機(jī)制。強(qiáng)化政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與的土壤環(huán)境治理體系建設(shè)，充分發(fā)揮各方的能動(dòng)性、積極性；十是部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括在調(diào)查評估、方案實(shí)施、工作推進(jìn)過程中，強(qiáng)化相關(guān)層級(jí)地方政府和部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期研究解決重大問題，建立聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制等。
尚需盡快明確施工圖
《土十條》提供了土壤環(huán)境保護(hù)的設(shè)計(jì)圖，需要加快研究制定路線圖，特別是明確十三五的年度目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)，提出政策清單、制定政策出臺(tái)進(jìn)度，落實(shí)部門分工要求等。特別是近期需要做好以下幾方面工作。
一是建立健全土壤污染防治工作協(xié)調(diào)機(jī)制。土壤污染防治涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等多個(gè)部門，只有各部門相互配合、共同發(fā)力才能最大程度改善土壤環(huán)境質(zhì)量。因此，要按照一崗雙責(zé)的要求，加快成立由環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、林業(yè)局、法制辦等部門組成的土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，健全全國土壤污染防治工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期研究解決重大問題。
二是落實(shí)黨政同責(zé)，明確地方政府主體責(zé)任。地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是環(huán)境保護(hù)法的明確要求，地方各級(jí)人民政府是實(shí)施土十條的主體。按照“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”原則，各級(jí)地方黨委政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快制定并公布土壤污染防治工作方案，完善政策措施，加大資金投入，創(chuàng)新投融資模式，強(qiáng)化監(jiān)督管理，抓好工作落實(shí)。國家按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的要求，加大對各省（區(qū)、市）土壤污染防治重點(diǎn)工作進(jìn)展情況的評估考核，評估和考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。
三是以點(diǎn)帶面，加快建設(shè)綜合防治先行區(qū)。與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國土壤污染防治工作起步較晚。從總體上看，目前的工作基礎(chǔ)還很薄弱，土壤污染防治體系尚未形成。因此要按照由點(diǎn)及面、循序漸進(jìn)的思路推進(jìn)土壤污染防治。選擇浙江省臺(tái)州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關(guān)市、廣西壯族自治區(qū)河池市和貴州省銅仁市等典型區(qū)域開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進(jìn)行探索，力爭到2020年先行區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。