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自2009年二十國集團(G20)匹茲堡峰會將G20確定為世界主要經濟體的“國際經濟合作的主要論壇”以來，G20在全球經濟治理領域取得了諸多成就。盡管如此，受七國集團(G7)阻撓等因素影響，G20在治理內容、合法性及應對全球化危機方面仍面臨諸多問題。作為2016年G20杭州峰會主席國，中國應積極推動G20轉型發(fā)展。
二十國集團(G20)于1999年在德國誕生，其產生旨在治理國際金融危機，尤其是防范局部性金融危機“傳染”或者“擴散”為更大范圍的金融危機。不幸的是，這種對未來危機的預言變?yōu)榱爽F(xiàn)實。美國和歐洲在2008年爆發(fā)了前所未有的、具有全球嚴重影響的金融危機。全球金融危機發(fā)生后，美歐等國政府(尤其是歐洲中央銀行)和七國集團(G7)一致認為，G20幾乎是應對全球金融危機的獨一無二的有效國際合作平臺?；谶@一共識，G20旋即上升為各國領導人年度聚首的首腦會議，即G20峰會。
G20成為“國際經濟合作的主要論壇”
對2008年以來G20發(fā)表的公報或聲明進行文本研究十分重要。這一研究不僅可以讓我們真正了解G20到底在主張什么和做了什么，而且也能發(fā)現(xiàn)G20峰會進程在不到十年時間內發(fā)生的主要議題的轉換。在“后金融危機”階段，G20成員由于在全球經濟治理的根本問題即各國宏觀經濟政策深入?yún)f(xié)調上無法取得有希望的進展，從而將議題轉移到相對容易取得共識的世界經濟“復蘇”和“增長”上來。當然，自2008年以來至今，盡管有些經濟體在一定階段的增長情況還不錯，全球經濟增長總體上依然乏力，諸多經濟體甚至陷入停滯，結構性轉型相當困難。
所謂“國際經濟合作的主要論壇”，系指G20不是一般的國際經濟合作論壇，而是國際經濟合作論壇的論壇，即“全球經濟的指導委員會”(Global Steering Committee)。根據(jù)這一定義和宣言，原則上講，G20的地位要高于世界上其他國際經濟合作論壇。
G20希望達成有效的全球經濟治理的大目標。然而，在G20所發(fā)布的公報或聲明中，強調更多的恰恰不是“全球經濟治理”而是“國際經濟合作”。這表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通過國際合作(包括制定國際規(guī)則、國際規(guī)范和國際制度)來管理、控制、解決全球范圍內的共同挑戰(zhàn)、危機乃至威脅。
G20峰會尋求的國際合作，不僅是國際經濟合作，而且還包括在其他事務上的國際合作：
其一，G20的最大貢獻是決定對1945年成立的國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(WB)進行改革和現(xiàn)代化，讓世界的“新興經濟體”發(fā)揮更大作用，同時改善“新興經濟體”在這些國際金融機構中的地位。
其二，韓國、墨西哥等國擔任G20主席時，對全球可持續(xù)發(fā)展問題實現(xiàn)了突破。G20在發(fā)展中世界的重要性日益凸顯，非洲等發(fā)展中地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題得到強調，從而提高了G20的全球合法性。這一努力具有決定性的影響，它使聯(lián)合國千年發(fā)展目標在2015年如期成功升級為全球可持續(xù)發(fā)展目標。
其三，G20一直在協(xié)調成員之間的全球氣候治理政策，從而使聯(lián)合國氣候談判進展加速并最終達成了《巴黎協(xié)定》。
其四，關注反腐敗和稅收等問題表明G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集體領導得到鞏固。
G20：問題何在？
在肯定G20自2008年以來對全球治理所做出的重大貢獻時，必須認識到G20這一國際經濟合作論壇所存在的問題： 首先，G20在形式上是全新的，但在內容上卻至少有一半是舊的。從某種程度上講，G20是G7的延伸或者擴大。與G7一樣，G20也是加拿大、歐洲國家發(fā)起的。G20中的“新興經濟體”，如中國、俄羅斯、印度、巴西、土耳其等一直認為，G20不應該是傳統(tǒng)西方大國為主的G7主導全球經濟治理的改革和重建。而事實上，在世界事務中，G7卻因為G20的存在而得到了某種程度的強化。在金融危機的“危機管理”階段(2008—2010年)，美歐為了調動“新興經濟體”在解決金融危機中的積極性，策略性地許諾G20是“國際經濟合作的主要論壇”。然而，事實證明，美歐的這一許諾是口惠而實不至，因為歐美日事實上并沒有放棄G7，而且試圖通過G7主導G20。
第二，作為大國之間的合作平臺，G20的國際合法性從一開始就是一個比較突出的問題，世界上弱小的經濟體及國家等在其中沒有得到代表。盡管G20也邀請了一些非成員國參加，且地區(qū)組織如非盟、東盟等一般都參加每年的G20峰會，但這些改進G20全球合法性的努力仍是杯水車薪。
中國、印度、巴西、南非等幾個發(fā)展中大國在G20中發(fā)揮作用，有助于改善G20的國際合法性問題，但G20要想從根本上解決這個問題，還需要從制度設計和執(zhí)行上囊括更多沒有被吸收進來的國家。
第三，G20的誕生是為了回應全球化危機，但這一任務幾乎難以完成。全球化的危機之一是人的危機，即社會中下層的生活受到了全球化的沖擊，甚至沒有保障。在全球化最深入、精英從中受益最多的歐美，卻出現(xiàn)了普通民眾的強烈抵制和反對全球化的浪潮。G20顯然扭轉和解決不了這一全球化的悖論。全球化的主要動力當然是人，人可以推動全球化也可以逆轉全球化。G20在強調解決這一根本不平衡問題上尚未創(chuàng)造奇跡。
全球經濟治理是社會從上到下和從下到上相互結合的過程。地方的、國家的相關機構要與全球的、地區(qū)的等宏大機構結合起來。也就是說，僅有歐盟、國際貨幣基金組織、G20、金融穩(wěn)定委員會等宏大機構還不足以有效治理世界經濟。
中國需如何推動G20轉型和發(fā)展？
中國是G20的成員，一直在其中發(fā)揮著重大作用。2016年中國擔任G20主席國是其發(fā)揮國際領導作用的又一重大機遇，這對全球經濟治理轉型的意義重大而深遠。
首先，中國推動G20成為“國際經濟合作的主要論壇”，即全球經濟治理的“指導委員會”。為達到這一全球治理的遠大目標，中國要增強國際領導能力和發(fā)揮國際領導作用，不僅要提供物質性的全球公共產品，如基礎設施投資上的“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行，而且更重要的是要提供觀念性的全球公共產品，如全球機構的改革方案、下一代全球治理的制度和規(guī)范等。
第二，提高全球經濟治理的有效性。杭州峰會召開前，G20第三次協(xié)調人會議要求G20推動“更高效的全球經濟金融治理”。中國已經把“高效有序的全球治理”作為對外政策的一個目標。全球治理的有效性取決于許多因素，尤其是其代表性。
第三，促進已有全球治理機構的現(xiàn)代化。中國是全球治理機構的改革者。改革就是現(xiàn)代化，現(xiàn)代化就是改革。國際貨幣基金組織等國際金融機構在全球經濟治理中的作用非常關鍵。然而，這些機構誕生在70多年前，盡管已經有了許多適應性調整，但仍然不能很好地“反映”當今世界的現(xiàn)代化進程。2009年G20匹茲堡峰會聲明規(guī)定“將全球機構現(xiàn)代化以反映當今的全球經濟”。這包括將國際金融機構和全球發(fā)展架構進行“現(xiàn)代化”。中國要通過G20這一平臺，要求國際貨幣基金組織和世界銀行等盡快落實G20已經通過且獲得全部G20成員政府批準的改革方案，并制定和通過國際金融機構進一步改革的方案。
第四，在微觀層次推動全球治理。G20成立時的宗旨之一，就是管控全球化產生的社會退步和不平等的擴大，讓全球化更多地惠及普通人。在這方面，中國能做許多事情，一是在國內層次上實現(xiàn)社會正義，二是讓G20更加強調全球社會治理。 第五，把G20打造成“21世紀的大國協(xié)調”(The 21st century concert of powers)機制。G20進行的大國協(xié)調，不應僅是各國財政和金融等宏觀經濟政策的協(xié)調，而且應包括各國的全球安全政策之間的協(xié)調，以使G20與聯(lián)合國安理會形成分工，在全球安全治理中發(fā)揮中心作用。
（作者：中國人民大學國際關系學院教授 龐中英 劉敬文，中國外文局“中央廚房”人民畫報供稿）