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編者按：中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程，智庫在國家治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現(xiàn)。中國（深圳）綜合開發(fā)研究院和綜研軟科學(xué)發(fā)展基金會(huì)為深化國家高端智庫建設(shè)而全新設(shè)立的研究計(jì)劃“綜研國策”將聚焦國家戰(zhàn)略和重大政策問題，包括對國家重要發(fā)展問題的政策建議、對國家重要政策的即時(shí)解讀、國內(nèi)外重大事件影響的評(píng)論與分析以及國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒與思考，將在中國網(wǎng)觀點(diǎn)中國獨(dú)家發(fā)布。
“綜研國策”系列述評(píng)之七：
胡彩梅中國（深圳）綜合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所副所長
10月19日，國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》?！秷?bào)告》顯示我國流動(dòng)人口從1982年的1154萬人增長 到2015年的2.47億人，34年間翻了逾21倍。2.47億的規(guī)模意味著每6個(gè)人中便有1人是流動(dòng)人口。預(yù)計(jì)至2030年，我國流動(dòng)人口規(guī)模的持續(xù)增長態(tài)勢將不會(huì)改變，2020年、2025年、2030年流動(dòng)人口總量將分別增至2.82億、3.07億和3.27億人左右。
一、人口向特大城市和大城市集聚的特征更加明顯
世界城市發(fā)展歷史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趨勢。因?yàn)榇蟪鞘性诮?jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、教育、公共設(shè)施等各種社會(huì)資源方面具有明顯的優(yōu)勢，不斷吸引著越來越多的人口流入。我國也不例外，改革開放30多年來，我國的人口呈現(xiàn)出往東部沿海大城市流動(dòng)的穩(wěn)定趨勢。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，由于公共資源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征將更加明顯，并且這一趨勢短期內(nèi)不會(huì)改變。據(jù)《報(bào)告》預(yù)測，“十三五”我國流動(dòng)人口將繼續(xù)向沿江、沿海、沿主要交通線地區(qū)聚集，超大城市和特大城市人口將繼續(xù)增長。
二、人口區(qū)域流動(dòng)的三個(gè)主要趨勢
（1）東部超大城市和特大城市仍然是人口流入的重點(diǎn)區(qū)域
中國超大和特大城市的人口規(guī)模和人口密度與世界其他同類城市相比仍有較大差距。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《城市集聚區(qū)2014》，上海、北京、重慶、廣州、天津和深圳6個(gè)城市入圍世界人口規(guī)模最大的30個(gè)城市群。其中，上海以2300萬的人口規(guī)模位列世界第三，但是與世界排名第一的東京圈還相差1480萬人。美國市場研究機(jī)構(gòu)Demographia發(fā)布《世界城市區(qū)域研究第11期年度報(bào)告》顯示，深圳以6900人/km2的人口密度位列中國第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于達(dá)卡43500人/km2，孟買32400人/km2，德里12100人/km2，首爾10400人/km2的數(shù)值。因此，東部沿海超大城市和特大城市人口集聚潛力很大，仍將是未來人口流入的重點(diǎn)區(qū)域。
（2）中西部地區(qū)省會(huì)城市有望成為人口流入的熱點(diǎn)區(qū)域
隨著近年來中西部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及國家相關(guān)政策支持力度不斷加強(qiáng)，中西部大城市的人口流入加快?！秷?bào)告》顯示重慶、成都、西安、武漢、長沙、合肥和鄭州等省會(huì)城市流動(dòng)人口規(guī)模排名顯著上升。近期中央圍繞落實(shí)“三個(gè)一億人”的城鎮(zhèn)化目標(biāo)出臺(tái)了很多政策，其中“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”應(yīng)圍繞以中西部地區(qū)省會(huì)城市為核心的城市群開展，而不是在小城市和城鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化。由此，中西部地區(qū)省會(huì)城市有望成為人口流入的熱點(diǎn)區(qū)域。
（3）人口流動(dòng)仍將呈現(xiàn)東部跨省、西部省內(nèi)流動(dòng)為主的趨勢
從流動(dòng)人口的區(qū)域分布看，東部地區(qū)是流動(dòng)人口最集中的地方?！秷?bào)告》顯示2015年東部地區(qū)流動(dòng)人口占全國流動(dòng)人口的比例為74.7%，西部地區(qū)為16.6%。東部地區(qū)的流動(dòng)人口以跨省流動(dòng)為主，2015年東部地區(qū)跨省流動(dòng)人口的比例達(dá)到87.7%。由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，未來東部地區(qū)對其他地區(qū)的人口仍具有較強(qiáng)吸引力；同時(shí)，隨著西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快農(nóng)村戶籍人口省內(nèi)大城市流動(dòng)的節(jié)奏也將加快。因此，未來較長一段時(shí)間內(nèi)，東部地區(qū)流動(dòng)人口以跨省流動(dòng)為主、西部地區(qū)流動(dòng)人口以省內(nèi)流動(dòng)為主的趨勢仍將延續(xù)。
三、發(fā)揮市場對流動(dòng)人口調(diào)控的基礎(chǔ)作用
數(shù)以億人計(jì)的流動(dòng)人口給我國的城鎮(zhèn)化和城市治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也考驗(yàn)著政府的行政智慧。應(yīng)對此問題，政策應(yīng)有為而不越位，不宜采取簡單管控的方式，而應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。
所謂“有為”就是順勢而為，按照客觀規(guī)律開展工作。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》指出“受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)”。這反映了制度改革、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套明顯滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口流動(dòng)趨勢。因此，政府應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，并以此為依據(jù)科學(xué)分析預(yù)測城市人口規(guī)模，進(jìn)而加快相關(guān)制度配套改革、合理規(guī)劃城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使城市的發(fā)展和治理水平與人口增長同步，增強(qiáng)人民的幸福感和獲得感。
所謂“不越位”就是尊重市場規(guī)律，不亂作為。流動(dòng)人口向超大城市和特大城市的集聚從本質(zhì)上是市場機(jī)制作用的結(jié)果，城市本身具備“人口過濾”功能，不需要政府刻意進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)前超大城市和特大城市超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)是市場失靈、政府干預(yù)不當(dāng)造成的。比如，長期限制特大城市建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致房地產(chǎn)供給不足和房價(jià)飆升；優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源在特大城市高度集聚，過度福利化的公交補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、市政公共設(shè)施補(bǔ)貼在一定程度上降低了居民的生活成本，引致流動(dòng)人口進(jìn)一步集聚。因此，在人口流動(dòng)問題上應(yīng)該充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，清理阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用的政策，構(gòu)建起完全市場化的生活成本價(jià)格信號(hào)體系。