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按照“城市人口承載力極限”研究，為對人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控而制定嚴(yán)格的人口控制政策，顯然是不合時宜的。應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過選擇企業(yè)并依據(jù)區(qū)域定位建立企業(yè)準(zhǔn)入制度，去調(diào)控人口規(guī)模和質(zhì)量。
上篇認(rèn)為，由于人口合理分布是以區(qū)域人口承載力為基礎(chǔ)的，對其影響因素的分析也解釋了我國人口分布變化的實情：對已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的中國來說，“胡煥庸線”的基本規(guī)律在七十年的發(fā)展后仍基本不變，不是說明自然條件是人口流動和分布的直接決定因素，而是因為經(jīng)濟(jì)規(guī)模的空間分布仍然向東南傾斜，從而帶動人口規(guī)模的空間分布如此——實際上如果中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模的空間分布協(xié)調(diào)的話，東南一隅還可以容納更多的人，未來“胡煥庸線”規(guī)律描述的人口分布向東南傾斜的情況可能也應(yīng)該更突出。
區(qū)域人口承載力與發(fā)展方式的選擇
既然人口承載力的決定因素是以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域的就業(yè)狀況，那經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由誰決定？通過進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的就業(yè)狀況，在一定程度上是與區(qū)域發(fā)展方式密切相關(guān)的。
依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)系，可將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”。兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。區(qū)域選擇不同的發(fā)展方式，必然有不同的人口承載力。在“消費偏好型”區(qū)域，人口系統(tǒng)的福利是主導(dǎo)性目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的收益是以消費的增加為主要動力的，而消費的增加則依賴于人——必須有更多的常住人口，才可能帶來更多的消費，才可能使地方政府征到更多的稅。即以消費環(huán)節(jié)為主的稅收特征對政府吸引人口遷入該區(qū)構(gòu)成了良好的正向激勵，我們把這種方式稱之為“消費偏好型發(fā)展方式”，這種方式體現(xiàn)了對作為消費者的人口的高度重視。在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展循環(huán)中，政府是經(jīng)濟(jì)活動規(guī)則的制定者、就業(yè)政策的促進(jìn)者、人口和社會福利的推動者，同時也是一個有獨立利益訴求的主體。以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素成為吸引人口積聚的決定性因素，地方政府必須通過若干重要環(huán)節(jié)的作為，強(qiáng)化這種經(jīng)濟(jì)因素的影響。換言之，在人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)中，消費是人口系統(tǒng)福利增加的標(biāo)志，也是刺激經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)收益增加的作用點，就業(yè)則是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)收益向人口系統(tǒng)福利轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素。但由于單純的市場行為是很難實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)福利向人口系統(tǒng)充分轉(zhuǎn)移的，企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和提高生產(chǎn)效率的努力有減少對勞動力使用的傾向，而勞動工資水平的提高則需要通過非市場因素的干預(yù)，即在實現(xiàn)良性循環(huán)中，地方政府的作為空間是比較大的。與“消費偏好型”發(fā)展方式正好相反，選擇“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展方式的區(qū)域，地區(qū)稅收更偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由此構(gòu)成了政府強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)而非消費的發(fā)展特性，在這種發(fā)展方式下，政府更看重企業(yè)和能帶來投資的“富人”，其次是作為勞動者的人，而并不籠統(tǒng)歡迎作為消費者的人——所謂“要人手不要人口”。
“消費偏好型”發(fā)展區(qū)域的地方政府大多采取主要在消費環(huán)節(jié)征稅(包括物業(yè)稅、消費稅等)的制度，定居人口增加意味著政府財源的增加，這使地方政府有強(qiáng)烈的意愿吸引人口遷入；而區(qū)域以“生產(chǎn)偏好型”方式發(fā)展的，則征稅以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，在地方財政收入主要依靠來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財稅體制下，企業(yè)繳稅是地方政府的主要收入來源。地方政府會采用各種方式吸引企業(yè)，包括低價出讓工業(yè)用地以吸引投資，由此帶來GDP增長、財政收入增長和就業(yè)崗位的增加。
如前所述，人口承載力受以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素的制約。由于區(qū)域會在“生產(chǎn)偏好型”和“消費偏好型”發(fā)展方式之間作出選擇，則將會有不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也就決定了不同的就業(yè)狀況，因此區(qū)域的人口承載力必將不同，隨之將有不同的人口分布。因此，人口能否合理分布或者說人口承載力關(guān)鍵取決于區(qū)域?qū)Πl(fā)展方式的選擇。如果采取“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展方式，必然導(dǎo)致過分強(qiáng)調(diào)人手，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中偏向能產(chǎn)生大量就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)，人口承載力也將不斷提高。
基于人口承載力影響分析的區(qū)域人口調(diào)控思路
綜上所述，自然地理角度的資源環(huán)境承載力是無法解釋北京市常住人口已超過人口承載力卻沒有產(chǎn)生任何危機(jī)這一現(xiàn)象的。因此如果按照現(xiàn)有的“城市人口承載力極限”研究，為對人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控而制定嚴(yán)格的人口控制政策顯然是不合時宜的。事實上，對類似于北京這樣的城市而言，其生命中不可承受之重，并非膨脹的人口，而是錯誤的城市發(fā)展方式。北京人口增長近年遠(yuǎn)超規(guī)劃，主要既不是人口管理做得不好，也不是城市規(guī)劃做得不好，而在于實現(xiàn)城市規(guī)劃及人口目標(biāo)所依據(jù)的條件——按正確的城市發(fā)展方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實中沒有得到有力執(zhí)行。這其實也是當(dāng)前包括上海、廣州、武漢在內(nèi)的許多區(qū)域性中心城市共同存在的問題。由于人口承載力上限關(guān)鍵在于區(qū)域發(fā)展方式所決定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是就業(yè)狀況，并不是自然地理角度的資源環(huán)境，這就為調(diào)控區(qū)域的人口規(guī)模提供了全新的思路：從影響人口承載力的經(jīng)濟(jì)因素入手，對產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)因素的調(diào)整才能夠真正調(diào)控區(qū)域人口規(guī)模并在調(diào)控中兼顧基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。正確的管理手段是通過宏觀的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，控制微觀企業(yè)及控制就業(yè)，使人口在類似北京、上海等城市分布的主觀動力減弱。具體可從以下方面展開：
從宏觀層面，可制訂與區(qū)域定位相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)支持和限制政策，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)控人口規(guī)模和質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域功能的經(jīng)濟(jì)支柱，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將為區(qū)域功能的實現(xiàn)提供多方面的支撐，區(qū)域發(fā)展的巨大投入、人才集聚、資本集聚、信息集聚等等，都需要有雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因此，在區(qū)域功能準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，確定應(yīng)該支持發(fā)展和限制的產(chǎn)業(yè)，以及需要采取具體的實際手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能達(dá)到調(diào)控人口總量，引導(dǎo)人口有序流動的目的。通過選擇產(chǎn)業(yè)來間接選擇人口，使區(qū)域人口的規(guī)模、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)與之匹配和優(yōu)化。至于應(yīng)該發(fā)展和限制哪些產(chǎn)業(yè)，是需要在區(qū)域功能準(zhǔn)確定位基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的角度作出深入研究的，需要從制訂重點支持的產(chǎn)業(yè)體系目錄、設(shè)定土地資源的利用效率標(biāo)準(zhǔn)、能源及水資源的利用效率標(biāo)準(zhǔn)等工作上多方面做深入和科學(xué)的研究和探索。
從微觀層面，通過選擇企業(yè)來調(diào)控區(qū)域人口，依據(jù)區(qū)域定位建立企業(yè)準(zhǔn)入制度。該項措施主要聚焦在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整下的微觀層面。從根本上來說，企業(yè)準(zhǔn)入是落實區(qū)域定位的根本保障。目前由于北京及多數(shù)中心城市選擇發(fā)展“生產(chǎn)偏好型”城市，決定了地方政府在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)時，往往注重的是企業(yè)所帶動的就業(yè)以及企業(yè)所提供的稅收，加之GDP是政績考核的主要指標(biāo)，因此，區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)基本是照單全收，并未考慮企業(yè)是否切合區(qū)域定位，并無企業(yè)準(zhǔn)入制度，企業(yè)增加，就業(yè)增加，由此區(qū)域人口承載力提高。因此，人口規(guī)模超過人口承載力及調(diào)控均不在事后的人口管理，而應(yīng)在企業(yè)準(zhǔn)入造成的源頭性人口需求，人口管理是無力矯正經(jīng)濟(jì)因素所帶來的問題的。因而，約束就業(yè)增長應(yīng)是當(dāng)前控制人口增量的重心，按區(qū)域定位對企業(yè)準(zhǔn)入制定規(guī)則以“約束數(shù)量，提高質(zhì)量”，是控制就業(yè)增長及提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)最有力的途徑。
綜合而言，面對人口壓力，面對區(qū)域人口承載力不斷被突破，應(yīng)轉(zhuǎn)變對人口承載力的傳統(tǒng)認(rèn)識，從經(jīng)濟(jì)因素入手，這才是緩解人口壓力的正確方向，而不是動輒就“限制人口”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個區(qū)域如果試圖以行政手段阻止人口的增長或把人口控制在某一預(yù)期的數(shù)量以下，都是不可能的，除非倒回計劃經(jīng)濟(jì)的時代。任何區(qū)域都不可能搞出一個“隔離墻”，不可能光憑行政手段來完全堵住人口的正常流動。更何況，一個在21世紀(jì)邁向現(xiàn)代化的大國，公民的自由遷徙要看國家的利益安排布局，而不能看威權(quán)管制。
人口壓力的解決，只能靠經(jīng)濟(jì)手段、市場機(jī)制形成的經(jīng)濟(jì)上的“隔離墻”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展自然會對人口的增減、出入產(chǎn)生調(diào)控作用，對人口從數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控，應(yīng)在對區(qū)域準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，更多依靠市場的力量。一言以蔽之，人口壓力的解決，人口調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)更多通過市場間接地實現(xiàn)，最終，在區(qū)域進(jìn)行合理功能定位的基礎(chǔ)上，形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調(diào)控機(jī)制。