促進(jìn)中部崛起和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段特點(diǎn)，為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題而提出的重要戰(zhàn)略舉措。中部六省是我國農(nóng)村貧困人口較為集中的地區(qū)，其貧困人口總規(guī)模雖然低于西部地區(qū)，但密度較高，2004年中部地區(qū)這一指標(biāo)是西部地區(qū)的4倍。因此，加快中部地區(qū)貧困人口的脫貧步伐不僅對(duì)于中部地區(qū)的發(fā)展，而且對(duì)于全國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)都具有重要意義。為此，有必要分析研究中部地區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)的難點(diǎn)，采取更具針對(duì)性的政策，加快中部貧困地區(qū)的發(fā)展。
一、中部地區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)的難點(diǎn)
除西部地區(qū)外，中部地區(qū)是我國貧困人口集中分布的又一區(qū)域。國家扶貧開發(fā)的592個(gè)重點(diǎn)縣中，151個(gè)位于中部六省，占25.5%。2004年中部六省的農(nóng)村貧困人口約為790萬，占全國的近1/3，低收入人口超過1300萬，也占全國的近1/3。由于自然和社會(huì)等方面的原因，中部地區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨以下難點(diǎn)：
(一)集中連片的貧困地區(qū)多
在全國18片集中連片的貧困地區(qū)中，涉及中部六省的有呂梁山地區(qū)、太行山地區(qū)、秦嶺大巴山地區(qū)、武陵山地區(qū)、大別山地區(qū)、井岡山和贛南革命根據(jù)地六大片區(qū)。2005年中部地區(qū)六大片區(qū)的農(nóng)村低收入人口超過1000萬，約占這些地區(qū)總?cè)丝诘?/5，貧困人口超過500萬，貧困發(fā)生率達(dá)7.7%。除這些片區(qū)外，中部地區(qū)伏牛山區(qū)、幕阜山區(qū)、皖南山區(qū)等也是貧困縣域集中分布的地區(qū)。
(二)革命老區(qū)多
按照國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑，革命老區(qū)系指第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)立的革命根據(jù)地，它們所在的縣即為老區(qū)縣。全國共有241個(gè)老區(qū)縣，分布于17個(gè)省區(qū)中。中部六省的老區(qū)縣共計(jì)136個(gè)，占全國的56%。由于絕大多數(shù)老區(qū)縣位于交通不便的深山區(qū)，發(fā)展水平落后，貧困人口較多。以老區(qū)縣較為集中的湖北、江西為例。湖北省的58個(gè)老區(qū)縣中26個(gè)為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，在其余26個(gè)非國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中，1/3縣的貧困發(fā)生率為5%以上。江西省42個(gè)老區(qū)縣中19個(gè)為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，在其余23個(gè)非國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，13個(gè)縣的貧困發(fā)生率高于7%。
(三)山區(qū)多
貧困人口分布于六大片區(qū)就表明了中部地區(qū)的貧困地區(qū)中多以山區(qū)為主。中部地區(qū)一半以上的貧困縣的山地面積占其國土面積比例超過60%。平地少、耕地少，不論是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是推進(jìn)城鎮(zhèn)化及工業(yè)化，自然條件都較差。特別是由于農(nóng)業(yè)收入的增加是農(nóng)村減貧的重要因素，山區(qū)中貧困農(nóng)戶農(nóng)業(yè)增收局限性較大，因而減貧的速度和幅度也會(huì)受到影響。
(四)湖洼地區(qū)多
中部六省區(qū)水系多樣，河湖密布，加之相應(yīng)的治理措施，使得不少地區(qū)成為魚米之鄉(xiāng)，造福了當(dāng)?shù)鼐用?。但另一方面，這也使得包括灘區(qū)、洼地、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)及各圩堤保護(hù)的滯水區(qū)在內(nèi)的湖洼地區(qū)較多。湖泊洼地歷史上多為洪澇水的滯蓄場(chǎng)所，由于人與水爭地過度，減少了河湖調(diào)蓄容量及泄水能力，導(dǎo)致了洪澇災(zāi)害頻繁。因?yàn)樾枰鎸?duì)頻繁的洪水淹沒和泥沙淤積，無論是政府還是群眾都難以下決心進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)落后。湖洼地區(qū)和周邊地區(qū)的差距越來越大，已經(jīng)成為中部地區(qū)較為貧困的地區(qū)之一。此外，河湖密布也使得中部地區(qū)的水庫及庫區(qū)較多。受生態(tài)環(huán)境脆弱以及移民搬遷等因素的影響，庫區(qū)也成為貧困人口較為集中的地區(qū)。比如，目前江西90萬絕對(duì)貧困人口中，有25萬人住在湖區(qū)和庫區(qū)。安徽省沿淮和沿江低洼圩區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯低于全省水平。
二、中部地區(qū)農(nóng)村扶貧的策略
進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》的實(shí)施以及各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，中部地區(qū)與全國其他地區(qū)一樣，農(nóng)村貧困繼續(xù)得到緩解。在實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略和加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，需要采取更加有效的策略，包括扶貧政策以及其他惠農(nóng)政策，加快中部地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展及反貧困進(jìn)程。
(一)在扶助內(nèi)容上更具針對(duì)性
和全國其他地區(qū)一樣，在中部地區(qū)實(shí)施的扶貧政策，也包括一些惠農(nóng)政策已經(jīng)涵蓋了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。除繼續(xù)實(shí)施這些措施外，還需要重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾方面的政策：
加強(qiáng)區(qū)域性扶持政策。有研究結(jié)果表明，一定區(qū)域內(nèi)在某一生活標(biāo)準(zhǔn)之下的人口在5%以上時(shí)，區(qū)域的整體發(fā)展有助于帶動(dòng)這些貧困人口的脫貧。涉及中部地區(qū)的集中連片貧困地區(qū)，貧困發(fā)生率仍高于5%，因此，加強(qiáng)以交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)(貿(mào)易)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等為主的區(qū)域性扶貧措施對(duì)于這些地區(qū)仍十分必要。
加強(qiáng)易地扶貧。從2001年以后，為探索新的扶貧途徑，有關(guān)部門在西部部分省區(qū)組織實(shí)施了易地扶貧搬遷(生態(tài)移民)試點(diǎn)工程，到2004年，搬遷人口超過100萬，取得了扶貧與生態(tài)保護(hù)兩方面的成效。由于中部地區(qū)集中連片的貧困地區(qū)也集中分布于生態(tài)環(huán)境脆弱的山區(qū)，應(yīng)考慮將這一工程在中部省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)并逐步開展起來，以推進(jìn)中部生態(tài)脆弱山區(qū)的脫貧步伐。
推進(jìn)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。中部地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的絕對(duì)量和相對(duì)量都較高，目前開展的外出務(wù)工和就業(yè)培訓(xùn)有助于推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和增加農(nóng)戶收入。在繼續(xù)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)，應(yīng)考慮在有條件的農(nóng)村勞動(dòng)力中開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，這有助于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和緩解目前在一些中部地區(qū)出現(xiàn)因農(nóng)村高素質(zhì)勞動(dòng)力流失而帶來的諸多社會(huì)問題。
促進(jìn)湖洼地區(qū)的綜合治理。一是加強(qiáng)對(duì)河槽及灘地、行蓄洪區(qū)、湖泊洼地的規(guī)劃，有計(jì)劃地實(shí)施退田還河還湖，恢復(fù)擴(kuò)大河道泄洪能力和湖泊洼地的滯蓄水容量。二是限制人口內(nèi)遷，鼓勵(lì)人口外遷，可考慮中部地區(qū)的易地移民扶貧工程將湖洼地區(qū)考慮在內(nèi)。三是擴(kuò)大濕地面積，改善生態(tài)環(huán)境，并適應(yīng)行洪、蓄洪及湖泊洼地的環(huán)境條件，發(fā)展?jié)竦亟?jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。
(二)增加多方投入
客觀上，要求將解決農(nóng)村貧困問題作為中部崛起戰(zhàn)略中的重點(diǎn)任務(wù)之一。為此，除相應(yīng)的政策投入外，還需要進(jìn)一步增加中央和地方政府的資金投入并促進(jìn)中部與東部地區(qū)合作機(jī)制的形成，充分發(fā)揮各方面的合力來加快解決中部地區(qū)農(nóng)村貧困問題。
加大中央政府對(duì)中部貧困地區(qū)的資金投入。在中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付中，已將貧困地區(qū)考慮在內(nèi)，還明確了向革命老區(qū)的轉(zhuǎn)移數(shù)額，體現(xiàn)了中央對(duì)革命老區(qū)的扶持。但目前一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量有限，在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中比例較小，有必要隨著中央財(cái)力的增加，進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以使包括老區(qū)在內(nèi)的貧困地區(qū)切實(shí)得到實(shí)惠。另一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)方面，提高中央財(cái)政投入的比例。中部地區(qū)貧困地區(qū)，特別是集中連片的貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中中央財(cái)政的補(bǔ)貼部分及發(fā)展義務(wù)教育中中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例應(yīng)提高至西部地區(qū)的水平。此外，應(yīng)像西部地區(qū)一樣增加中央財(cái)政投入(包括國債)用于中部貧困地區(qū)疾病防控機(jī)構(gòu)建設(shè)。
增加中部各省市政府對(duì)于貧困地區(qū)的資金支持力度。在財(cái)政方面，增加對(duì)于貧困地區(qū)的一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)，降低省市參與貧困縣增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和資源稅等地方稅收上的分享比例。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，增加省市財(cái)政對(duì)于發(fā)動(dòng)農(nóng)戶參與的種養(yǎng)業(yè)以及帶動(dòng)農(nóng)民增收明顯的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)項(xiàng)目啟動(dòng)資金的投入。并對(duì)旅游項(xiàng)目開發(fā)的公共設(shè)施建設(shè)給予支持。與此同時(shí)，切實(shí)增加省市政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)以及教育和衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面對(duì)于貧困地區(qū)的投入。
促進(jìn)中部與東部扶貧合作機(jī)制的形成。形成區(qū)域相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)合作機(jī)制是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。中部省區(qū)應(yīng)利用長三角區(qū)域合作機(jī)制、泛珠三角區(qū)域合作機(jī)制加強(qiáng)與東部省區(qū)在農(nóng)村扶貧方面的合作，特別是在勞動(dòng)力就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中在信息共享、政策銜接方面的合作。（國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 申兵）
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