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2013年07月24日13:06 | 中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

鄧大松 楊 東

武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心

農(nóng)村養(yǎng)老，關(guān)乎億萬農(nóng)民福祉和利益，不是小事。早在2009年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，在中國(guó)廣大農(nóng)村區(qū)域正式推出了與城鎮(zhèn)企業(yè)職工類似的“通脹結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的安排體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)于提高廣大農(nóng)民老年收入水平的重視，也是滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)實(shí)舉措之一。

基于未來養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的制度建設(shè)預(yù)期，政策將“新農(nóng)保”的制度模式定義為和城保一致的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”結(jié)構(gòu)，其中體現(xiàn)公平和互濟(jì)性的“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計(jì)以公共財(cái)政補(bǔ)貼的專項(xiàng)預(yù)算模式，實(shí)行非繳費(fèi)型普惠制，按照統(tǒng)一額度計(jì)發(fā)。整齊劃一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，從表面上似乎是絕對(duì)公平的。然而，在遭遇地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和生活水平差距的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，卻在事實(shí)上造成一種養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的不公平。

《指導(dǎo)意見》確定的“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是55元/月/人或者660元/年/人。另一方面，反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生活水平的人均純收入在全國(guó)范圍內(nèi)卻是很不均衡的。2010年全國(guó)最高的人均純收入在上海，是12482.9元，同期最低在甘肅省，只有2980.1元，前者約為后者的4.2倍。而評(píng)價(jià)“新農(nóng)?！苯o付公平性的關(guān)鍵指標(biāo)是基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平，它恰好是基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付與人均純收入的比值。因此，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付不變的前提下，人均純收入越高的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率水平反而越低，并且與人均純收入呈反比例的變化趨勢(shì)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)反映了政策的制定追求絕對(duì)的公平，卻忽視了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)所植根的具體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異性，從而造成了事實(shí)上的不公平。

有鑒于此，綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素立足于基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的角度，統(tǒng)一替代率水平才是公平性建設(shè)的正確之路。

這方面，國(guó)外關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)通常也是依賴統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性目標(biāo)的。

在美國(guó)，OASDI公共養(yǎng)老金制度是全國(guó)范圍覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，其覆蓋對(duì)象自然包括農(nóng)民群體。聯(lián)邦政府每年制定總的預(yù)算，以社會(huì)保險(xiǎn)稅的形式收集養(yǎng)老資金，然后以統(tǒng)一的替代率水平對(duì)于農(nóng)村以及城鎮(zhèn)群體進(jìn)行發(fā)放。盡管這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不是一種非繳費(fèi)普惠的制度，然而，它卻基于差異性的公平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，成為美國(guó)唯一的統(tǒng)馭城鄉(xiāng)的全國(guó)范圍的養(yǎng)老金制度。

在日本，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是由一套雙層結(jié)構(gòu)（三個(gè)主要的制度）組成：國(guó)民年金制度、農(nóng)業(yè)者年金制度、國(guó)民年金基金制度。這其中，扮演基礎(chǔ)養(yǎng)老金角色的是國(guó)民年金制度，具有全民覆蓋性，它最早是以農(nóng)民和自營(yíng)業(yè)者群體為主而建立的制度。只是從1985年以后，這套制度被改造為全體國(guó)民共同參加的基礎(chǔ)年金制度。國(guó)民年金制度雖然也是需要繳費(fèi)的，但它的核心特點(diǎn)之一也是提供統(tǒng)一的收入替代率水平，以全體國(guó)民公平的養(yǎng)老金給付為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了先農(nóng)村后城鎮(zhèn)的全國(guó)一體化的養(yǎng)老金覆蓋的效果。

我國(guó)現(xiàn)階段統(tǒng)一替代率的主要方法可以通過改革“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金籌資機(jī)制等手段來實(shí)現(xiàn)。由于中央財(cái)政在《指導(dǎo)意見》中已經(jīng)明確了“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的定額給付標(biāo)準(zhǔn)，因此，不同地區(qū)農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率差額可以由地方財(cái)政來予以補(bǔ)償，采用分層負(fù)擔(dān)多方籌資的形式。具體辦法是，依據(jù)中央政府的定額養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)人均收入水平以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素確定一個(gè)相應(yīng)的統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平。以此為參照，各省、地、縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜司杖胨胶椭醒胴?cái)政的定額給付來計(jì)算當(dāng)?shù)氐膶?shí)際替代率水平，如果實(shí)際替代率與國(guó)家統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平有差距，再通過各級(jí)地方政府來進(jìn)行逐級(jí)分層的財(cái)政補(bǔ)貼，直到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際替代率水平達(dá)到一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的替代率標(biāo)準(zhǔn)。這樣的方式既不改變“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的非繳費(fèi)普惠的本質(zhì)，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的公平性，更在長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)鋪平了道路。

在政策的具體推行過程中，需要防止兩種可能出現(xiàn)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為:其一，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低的貧窮落后地區(qū)的農(nóng)民向養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)高的富裕發(fā)達(dá)地區(qū)的趨利性流動(dòng)，其連鎖反應(yīng)是富裕發(fā)達(dá)地區(qū)將強(qiáng)化戶籍壁壘;其二，地方政府為逃避新農(nóng)保補(bǔ)差責(zé)任，人為壓低本地區(qū)農(nóng)民人均純收入水平數(shù)據(jù)。對(duì)于第一種情況，可采取將退休者新農(nóng)保個(gè)人賬戶的在本地的參保繳費(fèi)年限記錄作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格審查條件;對(duì)于第二種情況，可通過建立科學(xué)準(zhǔn)確權(quán)威的統(tǒng)計(jì)制度并嚴(yán)肅統(tǒng)計(jì)紀(jì)律加以防范。

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