壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵是民營(yíng)化和競(jìng)爭(zhēng)，核心是處理好民營(yíng)化和引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系
■2006年5月19日，華中地區(qū)第一家民營(yíng)航空企業(yè)——東星航空公司成功首航。
2006年我國(guó)壟斷行業(yè)在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、改革監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)體制、引入非國(guó)有資本、建立特許經(jīng)營(yíng)制度等方面進(jìn)行了較大幅度的改革。電力行業(yè)掀起了減薪風(fēng)暴；石化行業(yè)開征了“暴利稅”；民營(yíng)航空公司打破了國(guó)內(nèi)民航市場(chǎng)由國(guó)有控股和地方航空公司一統(tǒng)天下的格局；鐵路部門逐漸放開了民資外資的進(jìn)入；醫(yī)院、燃?xì)?、公交、電信等部門的“福利腐敗”也引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，有望得到糾正和解決。但從改革的總體進(jìn)展以及推進(jìn)和諧發(fā)展的要求來(lái)看，不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)之間的不和諧問(wèn)題依舊突出。一言以蔽之，冰山只動(dòng)了一角。
為什么用戶利益總被忽視
無(wú)可否認(rèn)，中央管理的壟斷行業(yè)在縱向結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系上進(jìn)行了較大幅度改革，電信、石油、天然氣、電力等產(chǎn)業(yè)甚至進(jìn)行了分拆和重組。但政企分離在地方與中央層面進(jìn)展不平衡，分拆重組也沒(méi)有打破市場(chǎng)分割和區(qū)域壟斷。地方管理的壟斷行業(yè)仍然按行政區(qū)域和行業(yè)限定市場(chǎng)范圍，設(shè)計(jì)、施工和服務(wù)單位依附于壟斷行業(yè)主業(yè)實(shí)施“搭車壟斷”的情況依然存在。公交、燃?xì)?、供水等產(chǎn)業(yè)原有壟斷者仍然占有過(guò)高的市場(chǎng)份額，新進(jìn)入者的市場(chǎng)份額過(guò)低，防治主導(dǎo)企業(yè)濫用市場(chǎng)勢(shì)力的法規(guī)制度并不健全。
對(duì)用戶選擇權(quán)的不合理限制嚴(yán)重，利益相關(guān)方參與有限，公眾利益保障不力更進(jìn)一步加重了壟斷行業(yè)改革的難度。壟斷行業(yè)改革涉及各方利益的重新界定和調(diào)整，但現(xiàn)有平衡政府、企業(yè)、用戶和公眾利益的措施（如聽證等）并不能有效解決目前我國(guó)壟斷行業(yè)監(jiān)管過(guò)多關(guān)注項(xiàng)目投資建設(shè)、關(guān)注企業(yè)利益、忽視用戶利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，電信、電力、燃?xì)獾刃袠I(yè)均存在沒(méi)有按技術(shù)提供的可能性放寬用戶選擇權(quán)的現(xiàn)象，用戶難以獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)。這與美國(guó)、歐洲電信、電力、天然氣、郵政服務(wù)等專營(yíng)權(quán)不斷弱化甚至取消，用戶可以自行選擇產(chǎn)品或服務(wù)供給者的權(quán)利形成了鮮明對(duì)比。
價(jià)格形成和調(diào)整過(guò)多地考慮企業(yè)自報(bào)成本，不能有效地激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者降低成本也是壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢的重要原因。我國(guó)壟斷行業(yè)仍然采取以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)制度，物價(jià)管理部門確定電信、供水、燃?xì)?、公交等壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格水平的依據(jù)主要是運(yùn)營(yíng)企業(yè)自報(bào)的成本。近年來(lái)設(shè)備等固定資產(chǎn)投資成本顯著下降，多數(shù)行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)模大幅度擴(kuò)張，單位運(yùn)營(yíng)成本下降。但并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為價(jià)格下降，用戶無(wú)法及時(shí)、合理地分享技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利益。
導(dǎo)致上述問(wèn)題的根本原因是壟斷行業(yè)改革缺乏總體目標(biāo)和統(tǒng)籌考慮，缺乏保障改革順利實(shí)施的配套機(jī)制建設(shè)，缺乏對(duì)民營(yíng)化改革和企業(yè)行為的監(jiān)管。因此壟斷行業(yè)改革應(yīng)以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大民營(yíng)化、完善監(jiān)管為重點(diǎn)，健全和推行特許經(jīng)營(yíng)制度，引導(dǎo)和推動(dòng)各類資本進(jìn)入。
關(guān)鍵是民營(yíng)化和競(jìng)爭(zhēng)
當(dāng)前我國(guó)壟斷行業(yè)正處于規(guī)模擴(kuò)張和制度變革并舉的新階段，因此改革不能涸澤而漁，必須有長(zhǎng)期總體考慮。壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵點(diǎn)是民營(yíng)化和競(jìng)爭(zhēng)，核心是處理好民營(yíng)化和引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。
民營(yíng)化有狹義和廣義兩個(gè)層次含義。從狹義上看，民營(yíng)化是指政府將壟斷行業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)移交給私人所有者，同時(shí)引入更好的公司治理，改進(jìn)內(nèi)部效率。政策上，可以將民營(yíng)化定義為至少出售50％的股份或放棄控股地位。從廣義上看，民營(yíng)化是指政府作用收縮、市場(chǎng)作用擴(kuò)大和私有部門擴(kuò)張的過(guò)程，其含義已經(jīng)不再限于所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，租賃、委托經(jīng)營(yíng)等可以作為廣義的民營(yíng)化方式。
民營(yíng)化作為一個(gè)比較新的公共政策工具，已經(jīng)成為我國(guó)壟斷行業(yè)改革的主要內(nèi)容和基本趨勢(shì)。我國(guó)城市燃?xì)夤?yīng)、城市公共交通、電力熱力供應(yīng)、自來(lái)水、污水處理、垃圾處理和通信等領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)參與程度呈現(xiàn)快速增加態(tài)勢(shì)。壟斷行業(yè)民營(yíng)化與稅收、財(cái)政支出等其他公共政策工具一樣，可以用于提高效率、進(jìn)行收入再分配、調(diào)整特定階層的利益，也可以用于彌補(bǔ)投資不足，也可以用于應(yīng)對(duì)壟斷行業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性的變化。但如何使用這個(gè)工具，取決于政府的目的和政策。因此政府在選擇民營(yíng)化之前，應(yīng)該首先確定該行業(yè)民營(yíng)化的目的，然后根據(jù)特定壟斷行業(yè)的性質(zhì)確定民營(yíng)化的方式。
民營(yíng)化改革可以在維持壟斷的情況下實(shí)施，也可以在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下實(shí)施。我國(guó)壟斷行業(yè)民營(yíng)化的目的側(cè)重于解決投資短缺問(wèn)題，并通過(guò)改革監(jiān)管、改進(jìn)激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的壟斷行業(yè)供給。這就要求壟斷行業(yè)改革要把引入競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在開放競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上實(shí)施民營(yíng)化改革。否則運(yùn)營(yíng)者就不必?fù)?dān)心在價(jià)格上漲或質(zhì)量下降時(shí)用戶流失，更不會(huì)為了占領(lǐng)新的市場(chǎng)和適應(yīng)消費(fèi)者的偏好開發(fā)新產(chǎn)品或新服務(wù)。只有采取措施增強(qiáng)市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，避免民營(yíng)化造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績(jī)效才能得到有效提升。所以一定要避免在壟斷環(huán)境下推行民營(yíng)化改革，政府應(yīng)預(yù)先制訂防治經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的規(guī)范。
競(jìng)爭(zhēng)則是一個(gè)篩選過(guò)程，會(huì)使低效率企業(yè)失去市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)廠商行為、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、用戶利益和配置效率產(chǎn)生積極影響，把產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格降低產(chǎn)生的利益?zhèn)鬟f給用戶。但競(jìng)爭(zhēng)如果沒(méi)有民營(yíng)化改革相匹配，仍無(wú)法解決產(chǎn)權(quán)本身存在的弊端，生產(chǎn)效率與配置效率將低于競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)權(quán)良好匹配的狀態(tài)。原因在于，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)企業(yè)效率的影響受政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)程度和企業(yè)內(nèi)部治理制度兩方面的牽制。即使在充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，政府官員通過(guò)選擇和決定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，按照自己的偏好影響和操縱企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也經(jīng)常會(huì)損害效率。國(guó)有股東對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)督難以達(dá)到民營(yíng)的水平，所有權(quán)的差異會(huì)成為影響壟斷行業(yè)效率的決定性因素。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，民營(yíng)化將改變政府直接從事壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)投資與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的體制，但不會(huì)改變壟斷行業(yè)的特征，更不意味著政府放棄壟斷行業(yè)供給責(zé)任。推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，政府不能有“甩包袱”的想法，對(duì)壟斷行業(yè)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所需費(fèi)用、低收入用戶的補(bǔ)貼和必要的改革成本，政府應(yīng)予以補(bǔ)償，同時(shí)仍需不斷加大壟斷行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入。
壟斷行業(yè)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就。2006年是一個(gè)好的開始，我們不僅要看到這一年壟斷行業(yè)改革是冰山“只動(dòng)了一角”，還要看到冰山“已經(jīng)動(dòng)了一角”。這說(shuō)明打破壟斷是全社會(huì)共有的心愿和利益訴求，任何力量都無(wú)法阻擋。盡管現(xiàn)行改革在健全法規(guī)、改善監(jiān)管、強(qiáng)化激勵(lì)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面仍有許多問(wèn)題亟待解決，但2006年的成果依然值得肯定，2007年的進(jìn)展也更值得期待。（劉戒驕 中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）
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