討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進(jìn)行
從國(guó)情出發(fā)，尊重前人經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代國(guó)家一般規(guī)律
記者：現(xiàn)在，研究農(nóng)村土地制度的人很多，專家學(xué)者爭(zhēng)論得很激烈，有些觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)，對(duì)此您怎么看？
陳錫文：有這么多人關(guān)心農(nóng)村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個(gè)要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟(jì)要素和自然資源，所以在任何國(guó)家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國(guó)家的實(shí)際狀況來看，我覺得至少有三大前提：
第一個(gè)前提，必須有利于推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降、有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三層含義是要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟(jì)安全。
第二個(gè)前提，土地的管理在任何現(xiàn)代國(guó)家都有其特殊規(guī)律，我把它概括成為四句話：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴(yán)格審批。有人以為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地所有權(quán)可以決定一切。實(shí)際上，對(duì)土地的利用，現(xiàn)代國(guó)家從來都是用途管制超越所有權(quán)。不能因?yàn)橥恋厥悄愕模阆朐趺从镁驮趺从?。?dāng)然，規(guī)劃形成必須科學(xué)嚴(yán)密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數(shù)老百姓認(rèn)可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。
第三個(gè)前提，經(jīng)過30年的探索，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系，要從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)去研究，這套制度在什么地方、哪個(gè)環(huán)節(jié)存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無(wú)視它的存在。
同時(shí)，還要有一些基本常識(shí)才能討論。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)田和城市建設(shè)用地，森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠(yuǎn)也討論不清楚。我們國(guó)家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制，僅僅一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學(xué)校用地等，也有經(jīng)營(yíng)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？
與土地有關(guān)的改革試驗(yàn)涉及農(nóng)民切身利益
應(yīng)按程序，有預(yù)案，在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進(jìn)行
記者：現(xiàn)在全國(guó)各地有不少涉及土地的改革試驗(yàn)，改革就難免會(huì)突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī)，試驗(yàn)就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規(guī)范、試驗(yàn)與推廣的關(guān)系？怎樣規(guī)避試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)？
陳錫文：從試驗(yàn)當(dāng)中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗(yàn)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度的。我贊成搞改革試驗(yàn)，但是，有一點(diǎn)要說明，我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律法規(guī)的體系，和30年前相比，這是很大的不同之處。我認(rèn)為，現(xiàn)在搞改革試驗(yàn)應(yīng)該遵循幾項(xiàng)原則：
第一個(gè)原則：講程序。承擔(dān)試驗(yàn)，要經(jīng)過批準(zhǔn)。比如重慶、成都的試驗(yàn)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，天津的試驗(yàn)是國(guó)土資源部批準(zhǔn)的。確定下來要做的試驗(yàn)，如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門認(rèn)可、批準(zhǔn)。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用？
第二個(gè)原則：可控。既然是試驗(yàn)就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi)。例如說這個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目在多大范圍內(nèi)進(jìn)行？一個(gè)村，一個(gè)鎮(zhèn)，還是一個(gè)縣？報(bào)了什么，批了什么，必須在這個(gè)范圍內(nèi)執(zhí)行。一失控就無(wú)所謂試驗(yàn)了。
第三個(gè)原則：要有預(yù)案。既然是試驗(yàn)，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗(yàn)失敗怎么辦？我們國(guó)家干部、研究人員去幫助試驗(yàn)，失敗了沒關(guān)系，轉(zhuǎn)身回到城里了。但是參與試驗(yàn)的農(nóng)民怎么辦？一定要建立一套機(jī)制，承擔(dān)起對(duì)參與試驗(yàn)農(nóng)民在試驗(yàn)失敗后的責(zé)任。
第四個(gè)原則：應(yīng)當(dāng)相對(duì)封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn)，冷靜觀察，實(shí)際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗(yàn)，目的就是要減少社會(huì)震蕩。
當(dāng)試驗(yàn)到一定程度，各方面都認(rèn)可了，驗(yàn)收之后報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院，獲得批準(zhǔn)之后在全國(guó)推廣。在此之前，不應(yīng)該急于宣傳推廣，這是承擔(dān)改革試驗(yàn)的責(zé)任。農(nóng)村土地問題涉及千家萬(wàn)戶，稍有偏差，就會(huì)引起大的震動(dòng)，使農(nóng)民感到憂心，甚至讓農(nóng)民遭受利益損失。做決策也好，做試驗(yàn)也好，做報(bào)道也好，凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情，我們都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。本報(bào)記者 江 夏
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