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2011年09月13日10:33 | 中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

發(fā)債可促進(jìn)法治

有專家認(rèn)為,從源頭上分析可以發(fā)現(xiàn),地方政府負(fù)債累累的問(wèn)題由來(lái)已久,而且缺乏法律依據(jù)。

來(lái)自中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究者趙彥華在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),地方債務(wù)的形成存在一定的歷史和現(xiàn)實(shí)原因:一方面在城鎮(zhèn)化加速的過(guò)程中地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大,而另一方面在1994年分稅制改革后,地方財(cái)政收入占比不斷下降,很多地方僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出,在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見(jiàn)肘,對(duì)中央級(jí)財(cái)政項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩。可見(jiàn),依賴融資平臺(tái)、土地出讓金等渠道解決資金缺口,客觀上也屬無(wú)奈之舉。尤其是在全球金融危機(jī)后啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,地方政府具體落實(shí)中央制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,得到了對(duì)地方融資放松管制的默許。

“在中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃后,地方政府隨即提出了總規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元的投資計(jì)劃,而這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方財(cái)政實(shí)際收入的數(shù)倍。很顯然,‘錢從哪里來(lái)’成為這些‘紙面數(shù)字’能否真正落實(shí)的關(guān)鍵。如果從深層體制根源來(lái)看,地方政府發(fā)債的真正根源在于當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府承擔(dān)的巨額‘隱性負(fù)債’和依靠賣地生存的財(cái)政狀況。”馬光遠(yuǎn)說(shuō),我國(guó)目前的分稅制和預(yù)算法一方面將大量的地方性事務(wù)歸于地方,另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財(cái)務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個(gè)不能自圓其說(shuō)的扭曲狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對(duì)資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下,只能過(guò)度依賴銀行和土地收入,承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。

不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,就國(guó)際慣例來(lái)說(shuō),地方政府發(fā)債的做法無(wú)可厚非,更是促進(jìn)法治政府建設(shè)的必由之路,關(guān)鍵問(wèn)題在于如何控制風(fēng)險(xiǎn)。

“從法治政府建設(shè)的角度而論,允許地方政府發(fā)債,對(duì)于建立一個(gè)善治的、為地方負(fù)責(zé)的政府來(lái)說(shuō),大有裨益。允許地方政府發(fā)債,實(shí)際上是直接把地方政府推向了市場(chǎng),那些透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此,發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo),這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護(hù)和培育自身的信用。”馬光遠(yuǎn)說(shuō),因此,地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計(jì)上控制各種風(fēng)險(xiǎn)。“很顯然,地方債券的市場(chǎng)信用度不在于各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí),而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式,這是衡量地方善治的一個(gè)重要尺度”。

對(duì)此,馬光遠(yuǎn)建議,在給地方發(fā)債開(kāi)閘的同時(shí),具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向,不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制。一旦存在審批和配額,地方政府亦會(huì)不遺余力的通過(guò)“跑部錢進(jìn)”達(dá)到其目的,整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將會(huì)被破壞,引發(fā)一系列的道德和法律上的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。中央政府相關(guān)部門只要管制好利率和用途,至于發(fā)債多少,發(fā)債的用途,應(yīng)該將主要的監(jiān)督權(quán)交給地方人大。

“這樣,地方政府發(fā)債的問(wèn)題由行政審批問(wèn)題演化成市場(chǎng)選擇問(wèn)題,由政府信用演化成市場(chǎng)信用,由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。這樣,政府發(fā)債的持續(xù)性、規(guī)模、債券的信用完全取決于公眾對(duì)地方政府治理水平的評(píng)價(jià)和監(jiān)督,而只有把監(jiān)督權(quán)力交給公眾,并且這種監(jiān)督有效,則地方政府發(fā)債就不會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。

本報(bào)記者杜曉

本報(bào)實(shí)習(xí)生李媛

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