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2013年02月05日09:25 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

權(quán)屬關(guān)系混亂 土地確權(quán)難度大

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當(dāng)前集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作難開展的主要誘因。

首先是二輪承包發(fā)證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人介紹，1998年國家進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)放承包經(jīng)營證。2003年土地承包法出臺(tái)，糧食價(jià)格飆升，農(nóng)田糾紛開始出現(xiàn)。2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。

但農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》沒有及時(shí)分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等多種現(xiàn)象，土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現(xiàn)，1998年二輪承包時(shí)發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證與2004年再次發(fā)的證上農(nóng)田面積和承包對象等不一致，一些地區(qū)出現(xiàn)更多糾紛。

其次是農(nóng)村土地調(diào)整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進(jìn)行大調(diào)整，但是有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營狀況全部發(fā)生變動(dòng)，與1998年確權(quán)和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，江西南昌縣2400多個(gè)村民小組中有300多小組做過類似的調(diào)整，帶來了不少土地糾紛。

同時(shí)，農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶土地沒調(diào)整、農(nóng)戶間互換田塊等土地糾紛問題在農(nóng)村非常突出，土地承包經(jīng)營權(quán)清晰界定難度大。廣東省云安縣農(nóng)業(yè)局副局長簡偉熊表示，作為全國試點(diǎn)的南盛鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到73%，有的甚至流轉(zhuǎn)多次，時(shí)長達(dá)二三十年不等；尤其是一些農(nóng)田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒有任何法律證書，僅僅處于民間承認(rèn)狀態(tài)，如果確權(quán)登記使之有所變化，協(xié)調(diào)利益方有一定難度。

三是不少政策性問題需要進(jìn)一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認(rèn)為，一些農(nóng)村人員戶口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權(quán)頒證是否要簽合同，簽訂合同的時(shí)間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。

同時(shí)，確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)多出不少原來被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，也需要相應(yīng)政策來處置。安徽省六安市金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮(zhèn)被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作鎮(zhèn)。目前實(shí)測農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農(nóng)委負(fù)責(zé)人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區(qū)被批復(fù)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，其中也發(fā)現(xiàn)多出不少土地。但由于土地二輪承包期內(nèi)不宜調(diào)整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統(tǒng)一處理。

基層干部反映，這些多出來的土地如何確權(quán)登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權(quán)屬對象，還要國家對新增土地確認(rèn)后給予優(yōu)惠補(bǔ)貼。

專家建議區(qū)別對待 劃定爭議區(qū)

針對各地已經(jīng)或即將開展集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認(rèn)為，為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，為避免矛盾的遺留和積累，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，解決確權(quán)中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。

首先完善矛盾調(diào)處機(jī)制，加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處統(tǒng)計(jì)，截至2012年11月底，江西已有90個(gè)縣(市、區(qū))設(shè)立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，比去年底增加了60個(gè)市、縣(區(qū))。

但負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)日常工作的各級經(jīng)管站卻面臨著機(jī)構(gòu)弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人占羅鷹說，余干是農(nóng)業(yè)大縣，有27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，但全縣經(jīng)管系統(tǒng)僅有24人，平均一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不到1人，大部分人還不從事經(jīng)管本職工作。樊小平說，目前縣級農(nóng)經(jīng)站對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員也不好管理，“做的好不能獎(jiǎng)勵(lì)，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個(gè)人關(guān)系來維持?！?/p>

其次完善政策，加強(qiáng)培訓(xùn)。一些基層干部認(rèn)為，二輪承包30年期間結(jié)束后再進(jìn)行確權(quán)試點(diǎn)可能更穩(wěn)妥。如果必須推進(jìn)，則要有經(jīng)費(fèi)保障和針對性專業(yè)培訓(xùn)。對基層干部的培訓(xùn)內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及程序、地籍測量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程也應(yīng)加強(qiáng)，減少廣大干部對登記試點(diǎn)工作的畏難情緒。

三是制定操作性強(qiáng)的試點(diǎn)操作規(guī)程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)登記性質(zhì)上屬于承包經(jīng)營權(quán)的初始登記，但帶有不動(dòng)產(chǎn)總登記的特點(diǎn)，帶有半強(qiáng)制性。由于土地承包經(jīng)營權(quán)登記沒被納入《土地登記辦法》，應(yīng)積極探索科學(xué)可行的登記模式和地籍調(diào)查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進(jìn)行確認(rèn)、公示和登記。

另外，要落實(shí)普法宣傳動(dòng)員工作，加強(qiáng)民主監(jiān)督，防微杜漸。要加快加強(qiáng)對法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其登記試點(diǎn)的正確宣傳；整個(gè)試點(diǎn)登記工作的全過程要盡量透明公開，動(dòng)員各方力量加強(qiáng)民主監(jiān)督；要加大力度依法、及時(shí)、嚴(yán)格查處借機(jī)違法重新調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地，借機(jī)貪污腐敗、違法亂紀(jì)，以及借機(jī)侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。

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