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2014年02月26日12:07 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

“有機(jī)疏散論”是當(dāng)時(shí)城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的一部扛鼎之作。在二戰(zhàn)還沒(méi)結(jié)束時(shí)，時(shí)任英國(guó)首相丘吉爾就提出，英國(guó)當(dāng)時(shí)只有3600萬(wàn)人口，卻集中了500萬(wàn)的精英跟德國(guó)法西斯作戰(zhàn)；戰(zhàn)爭(zhēng)一結(jié)束，這500萬(wàn)人就要結(jié)婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來(lái)，倫敦就會(huì)“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發(fā)，丘吉爾請(qǐng)了一批規(guī)劃學(xué)家推出“新城計(jì)劃”，在英國(guó)倫敦之外布局了30多個(gè)衛(wèi)星城市。具體實(shí)施方式就是在政府組建新城開(kāi)發(fā)公司后，通過(guò)向國(guó)家財(cái)政借款，一次性地把農(nóng)地征過(guò)來(lái)做新城規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后再把土地賣(mài)出去、把錢(qián)收回來(lái)后

城鎮(zhèn)化應(yīng)守住哪些“底線(xiàn)”

——仇保興在上海管理科學(xué)研究院談城鎮(zhèn)化

仇保興，1953年11月生，浙江樂(lè)清市人。經(jīng)濟(jì)學(xué)、工學(xué)博士?，F(xiàn)任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)，中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，兼任中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、同濟(jì)大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、天津大學(xué)博士生導(dǎo)師。

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化是一個(gè)非常熱門(mén)的話(huà)題。由于城鎮(zhèn)化關(guān)系到每個(gè)國(guó)民，涉及的因素多、包含的內(nèi)容廣，似乎每個(gè)人都可以對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)表見(jiàn)解。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，如何就城鎮(zhèn)化這樣復(fù)雜的問(wèn)題開(kāi)展研究呢？實(shí)際上，依據(jù)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)，凡是對(duì)龐大、復(fù)雜而又長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，常常采取兩種研究方法。第一，化復(fù)雜為簡(jiǎn)單。找到最關(guān)鍵的問(wèn)題，用底線(xiàn)思維來(lái)尋求答案。第二，從多維度進(jìn)行剖析，防止遺漏最主要的問(wèn)題和對(duì)策。

習(xí)近平總書(shū)記在近期的講話(huà)中談到，我國(guó)要在“紅線(xiàn)”和“底線(xiàn)”的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化。紅線(xiàn)是清楚的——18億畝耕地。但是，底線(xiàn)是什么，需要作深入的分析。

在我看來(lái)，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“底線(xiàn)”由具有兩類(lèi)特征的決策所決定：

第一類(lèi)“底線(xiàn)”，如果在城鎮(zhèn)化過(guò)程中犯決策錯(cuò)誤，此類(lèi)錯(cuò)誤所造成的結(jié)果是后人難以糾正的。因?yàn)槌擎?zhèn)化過(guò)程中的人類(lèi)聚居點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯(cuò)誤，后人就很難糾正。

第二類(lèi)“底線(xiàn)”，如果這類(lèi)錯(cuò)誤犯了以后，會(huì)嚴(yán)重妨礙可持續(xù)發(fā)展，或者會(huì)帶來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)甚至政局的動(dòng)蕩。也就是說(shuō)，由一個(gè)錯(cuò)誤，引發(fā)一連串的錯(cuò)誤。只要做到以上這兩類(lèi)特征的“底線(xiàn)錯(cuò)誤”不犯，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展就基本可以保證，在不觸碰“紅線(xiàn)”和“底線(xiàn)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)健康的城鎮(zhèn)化。

如果用這兩類(lèi)特征來(lái)衡量城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)期發(fā)展的底線(xiàn)，歸納起來(lái)大致有以下幾項(xiàng)需給予關(guān)注。

城市和城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展

拉美、非洲等國(guó)城市化的歷史教訓(xùn)已證實(shí)：沒(méi)有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì)大量地涌入大城市；沒(méi)有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒(méi)有小城鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會(huì)越來(lái)越大

中央領(lǐng)導(dǎo)都非常擔(dān)憂(yōu)我國(guó)的特大型城市會(huì)否過(guò)分地膨脹，因?yàn)樘卮笮统鞘械倪^(guò)分膨脹是一個(gè)全球通病。

城市規(guī)模越大，商品生產(chǎn)的效益就越高。它們創(chuàng)造的就業(yè)崗位越多、公共服務(wù)的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來(lái)生活工作。所以，超大城市能夠自動(dòng)吸收人口的另一面，就是引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán)。這樣的問(wèn)題在世界城市化歷史上早就多次發(fā)生過(guò)。

第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲國(guó)家的注意力從戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時(shí)，城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域有一位著名人物，即芬蘭的規(guī)劃學(xué)家沙里寧（ElielSaarinen），就敏感地意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題。他認(rèn)為，所有的世界級(jí)大城市都必須走一條“有機(jī)疏散”（OrganicDecentralization）的道路。

“有機(jī)疏散論”是當(dāng)時(shí)城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的一部扛鼎之作。在二戰(zhàn)還沒(méi)結(jié)束時(shí)，時(shí)任英國(guó)首相丘吉爾就提出，英國(guó)當(dāng)時(shí)只有3600萬(wàn)人口，卻集中了500萬(wàn)的精英跟德國(guó)法西斯作戰(zhàn)；戰(zhàn)爭(zhēng)一結(jié)束，這500萬(wàn)人就要結(jié)婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來(lái)，倫敦就會(huì)“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發(fā)，丘吉爾請(qǐng)了一批規(guī)劃學(xué)家推出“新城計(jì)劃”，在英國(guó)倫敦之外布局了30多個(gè)衛(wèi)星城市。具體實(shí)施方式就是在政府組建新城開(kāi)發(fā)公司后，通過(guò)向國(guó)家財(cái)政借款，一次性地把農(nóng)地征過(guò)來(lái)做新城規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后再把土地賣(mài)出去、把錢(qián)收回來(lái)后實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。此后，英國(guó)的“新城計(jì)劃”發(fā)展成“新城運(yùn)動(dòng)”，影響了整整一代人。有了關(guān)于“大倫敦”的新城規(guī)劃以后，“大巴黎”的新城規(guī)劃也緊隨其后。這些規(guī)劃無(wú)一不遵循沙里寧的“有機(jī)疏散論”。

在我國(guó)，這一類(lèi)大城市的疏散早該開(kāi)始。但是我們不僅認(rèn)識(shí)得較晚，而且對(duì)新城的成長(zhǎng)機(jī)制始終心存疑慮。其實(shí)，英國(guó)在這個(gè)問(wèn)題的探索上也經(jīng)歷過(guò)許多痛苦，在具體實(shí)踐上也經(jīng)歷了第一代、第二代和第三代新城。

第一代新城：就像北京的回龍觀(guān)，30萬(wàn)人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來(lái)，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實(shí)踐證明，這類(lèi)新城是失敗的。

第二代新城：丘吉爾時(shí)代的規(guī)劃學(xué)家們就敏感地認(rèn)識(shí)到，應(yīng)該發(fā)展第二代新城，人口規(guī)模應(yīng)該在20萬(wàn)人以上、就業(yè)崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。

第三代新城：繼第二代新城實(shí)踐后，又迅速推出第三代新城，人口規(guī)模為30萬(wàn)左右，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)自己創(chuàng)造，實(shí)現(xiàn)職住平衡。這既保證了新城的經(jīng)濟(jì)活力，又大大減少了對(duì)老城市的交通壓力。

如是，英國(guó)規(guī)劃學(xué)家才逐步探索出了新城科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的正確路徑。在探索新城建設(shè)的過(guò)程中間，他們逐步得出了一個(gè)結(jié)論：新城開(kāi)發(fā)成功的關(guān)鍵，是其人居環(huán)境應(yīng)該比老城還要更高、公共服務(wù)質(zhì)量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對(duì)老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機(jī)疏散才有可能實(shí)現(xiàn)。

回過(guò)頭來(lái)看我國(guó)，哪一個(gè)新城足以承擔(dān)老城重要功能的分流？這些新城建設(shè)，正是因?yàn)闆](méi)有吸取先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)把起點(diǎn)定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進(jìn)主城來(lái)。

從更廣的角度來(lái)看，我國(guó)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級(jí)政府財(cái)政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對(duì)退化，造成了近20年來(lái)我國(guó)小城鎮(zhèn)的人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，這是一個(gè)危險(xiǎn)的“數(shù)字鴻溝”。我國(guó)小城鎮(zhèn)人居環(huán)境與先行城鎮(zhèn)化國(guó)家的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境之間的差距正越來(lái)越大。

這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財(cái)力沒(méi)有投向小城鎮(zhèn)，而幾乎所有的支農(nóng)補(bǔ)貼和扶植政策都是繞過(guò)小城鎮(zhèn)直奔田頭的；原因二：小城鎮(zhèn)本身缺土地出讓金、沒(méi)有城市維護(hù)費(fèi)、稅收體系不能支撐公共項(xiàng)目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無(wú)”，是造成我國(guó)小城鎮(zhèn)跟先行城鎮(zhèn)化國(guó)家的小城鎮(zhèn)之間存在巨大差別的主要原因。

在編制當(dāng)前這一輪城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期規(guī)劃的過(guò)程中，各方幾乎同時(shí)都認(rèn)識(shí)到小城鎮(zhèn)是我國(guó)健康城鎮(zhèn)化的一個(gè)命脈。如果沒(méi)有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，健康的城鎮(zhèn)化是無(wú)法保證的。拉美、非洲等國(guó)城市化的歷史教訓(xùn)已證實(shí)：沒(méi)有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì)大量地涌入大城市；沒(méi)有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒(méi)有小城鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會(huì)越來(lái)越大。這些大城市與小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調(diào)，將來(lái)即便形成城市群，在經(jīng)濟(jì)上也會(huì)是低效率的。我們不能再犯這樣的錯(cuò)誤。

正因?yàn)檫@樣，今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相當(dāng)一部分財(cái)政投資應(yīng)當(dāng)投向小城鎮(zhèn)。概括而言，小城鎮(zhèn)必須要在以下四個(gè)方面先做到：要有一套從事城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)；有一套必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設(shè)和規(guī)范管理體系；有一套基本的公共服務(wù)設(shè)施，比如學(xué)校、醫(yī)院、沒(méi)有假貨的超市，等等。

這“四個(gè)一套”是對(duì)小城鎮(zhèn)人居環(huán)境最基本的要求。小城鎮(zhèn)確實(shí)要多元化發(fā)展，但如果沒(méi)有了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化會(huì)步入險(xiǎn)境。

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