【要點導(dǎo)讀】
■胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，主要是針對一些地方對建設(shè)新農(nóng)村還停留在較低水平的認(rèn)識層面，對于解決“三農(nóng)”問題要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，并配套與之相關(guān)的整個宏觀經(jīng)濟(jì)政策，一直未能引起足夠的重視。
■小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為制定經(jīng)濟(jì)社會政策的重要原則，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
■《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。在新農(nóng)村建設(shè)的總體部署中，建議把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規(guī)劃先行，因地制宜；政府支持，農(nóng)民為主；創(chuàng)新機(jī)制，形成合力。
■針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的現(xiàn)狀，建議采取“資金下移，缺口上移”的措施，把國家支持小城鎮(zhèn)建設(shè)、推進(jìn)反哺與支持機(jī)制的資金逐步制度化。加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，擴(kuò)大以小城鎮(zhèn)為著力點的惠農(nóng)政策覆蓋面，增大小城鎮(zhèn)資金貸款范圍，建立合理、穩(wěn)定和有效的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入機(jī)制。對中部、西部、東北地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)全面建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)。
■政府管理體制改革是小城鎮(zhèn)體制改革的中心環(huán)節(jié)，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，也直接觸及農(nóng)村上層建筑變革。凡是農(nóng)民不認(rèn)可的改革不能強(qiáng)制推進(jìn)；凡是農(nóng)民一時不接受的改革，要先行試點讓農(nóng)民逐步理解和接受，避免由于小城鎮(zhèn)發(fā)展中的工作失誤造成對農(nóng)民利益的傷害。在小城鎮(zhèn)執(zhí)行國家土地政策問題上，建議切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利、失地不失業(yè)，讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)發(fā)展中得到實際利益。
■在推進(jìn)小城鎮(zhèn)村莊整治的實踐中，天津、江西、安徽等地正在進(jìn)行小城鎮(zhèn)遷村并點的試點。這種試點已經(jīng)起到明顯的示范作用，初步做到了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種嶄新方式。建議現(xiàn)有每年200億元的村村通公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通訊建設(shè)放緩步伐，與小城鎮(zhèn)整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以免通了公路、電網(wǎng)、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。
■全國重點鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)銜接大中小城市形成戰(zhàn)略布局的重要節(jié)點，建議在不同地區(qū)的發(fā)展格局中明確重點鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位和作用，努力達(dá)到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。國家開發(fā)銀行在全國重點鎮(zhèn)的探索，是實現(xiàn)黨和政府發(fā)展目標(biāo)、彌補(bǔ)體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮(zhèn)化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內(nèi)有效指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)提供了經(jīng)驗。
黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農(nóng)村建設(shè)為重點，堅持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這項重大的歷史任務(wù)，對于國家未來走向影響極其深遠(yuǎn)。小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村重要的結(jié)合點，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)載體，是推動新農(nóng)村建設(shè)的基地。我國“城市腿長、農(nóng)村腿短”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，十分有必要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究。
發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗表明，只有穩(wěn)住農(nóng)村，城市才能健康發(fā)展。面對今年中央財政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，怎樣防止認(rèn)識的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進(jìn)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環(huán)境明顯改善，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個百分點，平均每年增長0.92個百分點。城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。但發(fā)展很不平衡，在大中城市的建設(shè)水平并不比發(fā)達(dá)國家差，甚至還超過一些發(fā)達(dá)國家時，小城鎮(zhèn)暴露出來的問題越來越突出，出現(xiàn)了繁華的“城市”與落后的“農(nóng)村”并存現(xiàn)象。
目前在農(nóng)村生活有9億農(nóng)民，有16.67萬平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，有320多萬個自然村，72萬個行政村，20226個建制鎮(zhèn)，1.8萬個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計局披露的一組數(shù)據(jù)表明：在近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題；7000萬戶農(nóng)民住房需要改善；中小學(xué)危房數(shù)占78.5%；60%的農(nóng)民沒有衛(wèi)生廁所；60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院。城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴(kuò)大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，與城市的差距更大。
基于對這一基本國情的分析和判斷，黨中央自1998年提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”以來，就發(fā)展小城鎮(zhèn)作出了一系列的戰(zhàn)略部署。2000年6月專門下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》；黨的十六大指出堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在中央歷次農(nóng)村工作會議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；2005年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中進(jìn)一步明確：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點鎮(zhèn)，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實際出發(fā)，完善社會管理職能”。
在建設(shè)新農(nóng)村成為全黨全國共同行動的背景下，小城鎮(zhèn)正在進(jìn)入一個新的發(fā)展時期，站在一個新的歷史起點上。小城鎮(zhèn)在發(fā)展方向上開始發(fā)生三個重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)到從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農(nóng)、利農(nóng)、助農(nóng)的各項政策不會改變以外，國家財政支出的增量部分更加相對集中地關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村；三是小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，各級政府空前重視，各地農(nóng)民空前盼望，各個方面空前關(guān)注，從以往的部門推動向中央統(tǒng)籌推動轉(zhuǎn)變，成為黨和國家的中心工作之一。
以小城鎮(zhèn)為重要抓手的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)道路達(dá)到國標(biāo)規(guī)定的通達(dá)、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業(yè)污染治理程度基本達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)；60%以上的行政村實現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化；80%的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)實現(xiàn)太陽光電能源、風(fēng)能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮(zhèn)有上下水設(shè)施，需要進(jìn)行污水處理的應(yīng)達(dá)到國家三級排放標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施步驟上，建議2006年重點抓1%的小城鎮(zhèn)（約200個建制鎮(zhèn)）進(jìn)行試點，適時推廣試點典型經(jīng)驗和做法，2007年全面啟動。
把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究
在“十一五”規(guī)劃的政策取向上，黨中央已經(jīng)把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，一字之差就給各地預(yù)留了較為主動的小城鎮(zhèn)發(fā)展決策權(quán)。我們之所以要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，是因為城鄉(xiāng)之間還存在許多不協(xié)調(diào)的因素，顧此失彼的現(xiàn)象還十分突出。一些地方對建設(shè)新農(nóng)村停留在較低水平的認(rèn)識層面，指導(dǎo)思想上存在偏差，這就需要運用科學(xué)發(fā)展觀解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的問題。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看，小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的增長點，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的基地?！靶〕擎?zhèn)、大戰(zhàn)略”的核心是促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快解決“三農(nóng)”問題。所以，抓住小城鎮(zhèn)這個城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，就抓住了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。
從統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品提供的基地和服務(wù)的載體。小城鎮(zhèn)相對有條件加強(qiáng)水利工程、能源、電力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也相對有條件進(jìn)行通訊、信息、市場建設(shè)，從而構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展的良好平臺。鑒于財力有限和農(nóng)村人口眾多的實際，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、科技推廣、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會公共產(chǎn)品的供給不能不考慮地區(qū)差異。比較可行的做法是，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)首先著手。
從統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展看，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，其實集中表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力、社會發(fā)展水平上。南方發(fā)達(dá)地區(qū)的重點鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)實力、社會發(fā)展水平和服務(wù)功能實際上已超過了邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的地級市。要縮小區(qū)域發(fā)展差距，首先要提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，首先要統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系看，只有小城鎮(zhèn)貫徹節(jié)約耕地、保護(hù)生態(tài)、資源利用、以人為本的方針，才能真正統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展。在近幾十年內(nèi)，我國還不可能出現(xiàn)人口從城市向農(nóng)村的倒流，而只能是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。抓住小城鎮(zhèn)發(fā)展，也就抓住了人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的主要環(huán)節(jié)。
從統(tǒng)籌國內(nèi)改革與對外開放看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)副產(chǎn)品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺。以整個鎮(zhèn)和周邊的企業(yè)集群整體參與國際產(chǎn)業(yè)大循環(huán)，切入全球生產(chǎn)鏈的某一個環(huán)節(jié)，這已經(jīng)被證明是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條新路子。
事實上，能不能做到這五大統(tǒng)籌，關(guān)鍵在于能不能確立和實踐科學(xué)發(fā)展觀。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，這一點已被大家完全認(rèn)同。但解決“三農(nóng)”問題，需要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，配套與之相關(guān)的整個宏觀經(jīng)濟(jì)政策，時至今日尚未引起足夠的重視。農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。所以要“跳出三農(nóng)看三農(nóng)”——我們要解決農(nóng)業(yè)問題，就要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；要解決農(nóng)村問題，就要促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展；要解決農(nóng)民問題，就要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)事關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的落實，小城鎮(zhèn)在科學(xué)發(fā)展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農(nóng)民自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移和居住轉(zhuǎn)移，成為實現(xiàn)農(nóng)民主動城鎮(zhèn)化的重要載體。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)
以黨的十六大為標(biāo)志，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。從2003年黨中央明確提出“三農(nóng)”問題重中之重以來，連續(xù)強(qiáng)調(diào)了四次?，F(xiàn)在又進(jìn)一步提出新農(nóng)村建設(shè)，目的是為國家的經(jīng)濟(jì)安全提供內(nèi)生的動力和基礎(chǔ)，事關(guān)全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)全局。
靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，我國建立了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。新農(nóng)村建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略目標(biāo)，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農(nóng)村；先市民、后農(nóng)民”的做法，扭轉(zhuǎn) “城市象歐洲、農(nóng)村象非洲”的現(xiàn)狀。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在哪里呢？在小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。
針對城鄉(xiāng)差別客觀存在的現(xiàn)狀，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少有五個方面的推動作用：一是有助于探索改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政、社會保障、教育衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運行機(jī)制，為農(nóng)村社會進(jìn)步提供可靠的依托；二是有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，逐步消除對農(nóng)民進(jìn)城的體制和政策障礙，建立市場經(jīng)濟(jì)體制下新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導(dǎo)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造條件立農(nóng)成才、立鄉(xiāng)成才，特別是在外務(wù)工、有一技之長的農(nóng)民工，有利于他們回小城鎮(zhèn)建功立業(yè)，起到“火種”作用；四是有助于進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，提高農(nóng)民的合作能力，有組織、有計劃、分期分批地定向培養(yǎng)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)管理隊伍，依靠農(nóng)民自己的力量管理好小城鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)、治安、精神文明等事務(wù)；五是有助于鼓勵社會團(tuán)體、志愿者積極參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來，形成全社會共建新農(nóng)村的強(qiáng)大力量。
在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)過程中，是否意味著會必然出現(xiàn)一個農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業(yè)化水平達(dá)到一定程度后，才能有足夠的力量支持農(nóng)村的發(fā)展，解決城鄉(xiāng)收入差距過大的問題？韓國“新村運動”的經(jīng)驗證明，只要采取有效的政策措施，城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)象是可以避免的。而且農(nóng)村的發(fā)展不僅不會延緩工業(yè)化進(jìn)程，反而能為工業(yè)化提供更大的市場和人力物力支持，進(jìn)而加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到小城鎮(zhèn)這個點上，實際上就有了一個服務(wù)載體。引進(jìn)一個品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫(yī)院，建設(shè)一個特色市場等等，都可以成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動力和生長點。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功與否，標(biāo)準(zhǔn)就是加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)配套設(shè)施，創(chuàng)造必要的生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)對農(nóng)民就業(yè)、居住的承載力和吸引力。小城鎮(zhèn)先進(jìn)生產(chǎn)方式和先進(jìn)文化的聚集和對周邊農(nóng)村的輻射作用，不僅有助于增加農(nóng)民收入，從根本上改變大量的農(nóng)村人口固守農(nóng)業(yè)找飯吃的傳統(tǒng)格局，也為發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想動力，對傳播先進(jìn)文化、現(xiàn)代科技知識和提高農(nóng)村文明程度以及農(nóng)民素質(zhì)具有重要作用，產(chǎn)生積極的影響。
優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)需要注意解決的五個問題
近幾年來，小城鎮(zhèn)無論在數(shù)量上，還是在質(zhì)量上都有了長足的發(fā)展。全國的建制鎮(zhèn)由1997年的18402個，發(fā)展到2003年的20226個，數(shù)量增長了9.9%，再加上1.8萬個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，應(yīng)該說取得了很大的成績。但我們也應(yīng)該看到，小城鎮(zhèn)建設(shè)還存在一些不容忽視的問題，集中表現(xiàn)在以下五個方面：
一、扶持政策缺乏協(xié)調(diào)
各級政府和有關(guān)部門支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性很高，但是扶植的政策措施協(xié)調(diào)性不夠，城市反哺農(nóng)村的力度不夠，沒有形成推動小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。由于缺乏有效的分類指導(dǎo)政策和措施，大中小城市的職能和目標(biāo)定位不夠明確，發(fā)展重點不突出，小城鎮(zhèn)建設(shè)相互攀比、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較嚴(yán)重。
二、規(guī)劃管理問題突出
小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃水平不高是一個非常普遍的問題，有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃科學(xué)性、可操作性不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面涉及較少。比較突出的問題是，省、市、縣、鎮(zhèn)各級規(guī)劃不銜接，規(guī)劃水平低，村莊布局散亂，規(guī)劃沒有權(quán)威性，缺少有效實施手段，自身規(guī)劃不合理等。
三、地方財政配套困難
小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等與農(nóng)村發(fā)展的實際需要相比，存在相當(dāng)大的差距，不能為農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)的集中提供相對完善的條件。由于多種原因，目前大部分縣（市、區(qū)）還是“吃飯財政”，有的甚至是“討飯財政”。地方為了發(fā)展小城鎮(zhèn)，改善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，千方百計爭取中央和省級項目。中央和省級項目爭取到了，但往往要求地方財政配套投入。為了完成項目投資，地方只好違心承諾，有的擠出吃飯錢搞配套，造成畸形投資，地方財政愈加困難。
四、管理體制改革滯后
小城鎮(zhèn)發(fā)展資金缺，本質(zhì)上是農(nóng)村金融體系制度弱。金融體系象毛細(xì)管一樣滲透到農(nóng)村，把錢收上來，但返回小城鎮(zhèn)用的是少數(shù)。這是一個制度和體制問題。小城鎮(zhèn)發(fā)展的傳統(tǒng)管理模式與市場經(jīng)濟(jì)不匹配，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財政體制改革和農(nóng)村稅費減免的要求，也不能適應(yīng)這些改革所帶來的資金來源變化以及人、才、物管理模式的變化。
五、成長機(jī)制尚未形成
長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有被完全打破，有關(guān)小城鎮(zhèn)的行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與國家制定的相關(guān)扶持政策不協(xié)調(diào)，發(fā)展思路不到位，社會資源利用不足。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主投資發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機(jī)制已經(jīng)衰退了，但是小城鎮(zhèn)新的成長機(jī)制還沒有形成。
當(dāng)然，造成問題的原因是非常復(fù)雜的。但這些問題不解決，勢必影響建設(shè)新農(nóng)村的全局，勢必影響大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局。建設(shè)新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中重大的歷史任務(wù)，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)牽涉面廣，綜合性強(qiáng)，很多體制性的問題和難題有待于研究和突破。通過對這些困難和問題的探索解決，可以積累建設(shè)新農(nóng)村的有益經(jīng)驗。
建設(shè)新農(nóng)村背景下優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策建議
在建設(shè)新農(nóng)村這個大背景下，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定數(shù)量，提高質(zhì)量，先抓點，后推線，再擴(kuò)面?？偟脑瓌t是32個字：突出重點，示范引路；規(guī)劃先行，因地制宜；政府支持，農(nóng)民為主；創(chuàng)新機(jī)制，形成合力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)不是為了做給人看的，而是要實現(xiàn)壯大小城鎮(zhèn)人口規(guī)模，提升帶動周邊農(nóng)村發(fā)展能力的目標(biāo)，以便更好地發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能，使真正可以加快發(fā)展的小城鎮(zhèn)迅速成長。
一、支持全國重點鎮(zhèn)，發(fā)揮以點帶面示范效應(yīng)。
2004年2月，建設(shè)部等六部委從2萬多個建制鎮(zhèn)中確定了1887個全國重點鎮(zhèn)。選擇結(jié)果無疑證明它們在各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊地位和作用，也表明其在“質(zhì)量”上走在了全國小城鎮(zhèn)發(fā)展的前列。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，重點鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)銜接大中小城市形成戰(zhàn)略布局的重要節(jié)點，必須在不同地區(qū)的發(fā)展格局中明確重點鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位和作用，努力達(dá)到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。
在對重點鎮(zhèn)的扶持上，國家開發(fā)銀行按照優(yōu)先支持直轄市、省會城市和副省級城市的衛(wèi)星城（鎮(zhèn)）建設(shè)；優(yōu)先支持經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c鎮(zhèn)建設(shè)；優(yōu)先支持有資源、有特色、有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐的重點鎮(zhèn)建設(shè)；優(yōu)先支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且城鎮(zhèn)密集區(qū)域的重點鎮(zhèn)建設(shè)的原則，2004年以來對169個重點小城鎮(zhèn)承諾發(fā)放貸款90億元，實現(xiàn)當(dāng)年發(fā)放64億元。國家開發(fā)銀行在全國重點鎮(zhèn)的探索，是實現(xiàn)黨和政府發(fā)展目標(biāo)、彌補(bǔ)體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮(zhèn)化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內(nèi)有效指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)提供了經(jīng)驗。
二、整合小城鎮(zhèn)資源，形成城鄉(xiāng)一體工作格局。
小城鎮(zhèn)發(fā)展需要按照綜合協(xié)調(diào)、政策集成的要求，整合規(guī)劃、建設(shè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、水利、扶貧、衛(wèi)生等各部門的資源，把環(huán)境整治、精神文明、農(nóng)房規(guī)劃、生態(tài)農(nóng)業(yè)以及扶貧等職能工作加以統(tǒng)籌，形成合力，共同推進(jìn)。在新農(nóng)村建設(shè)的總體部署中，應(yīng)堅定不移地加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，堅定不移地把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，推動從中央到地方把小城鎮(zhèn)發(fā)展全面納入支持“三農(nóng)”的各類規(guī)劃、計劃，把有利于縮小城鄉(xiāng)差距、繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)作為制定經(jīng)濟(jì)社會政策的重要原則，形成城鄉(xiāng)一體的工作格局和推進(jìn)機(jī)制。
當(dāng)前，特別應(yīng)當(dāng)重視小城鎮(zhèn)發(fā)展的有關(guān)政策研究，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，健全城鄉(xiāng)資源良性互動的市場體系，促進(jìn)小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。一是要圍繞推進(jìn)農(nóng)民主動城鎮(zhèn)化，放寬小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)居的戶籍政策，允許農(nóng)民自主選擇城鎮(zhèn)戶籍，推進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，多渠道增加農(nóng)民收入。二是要按照“同一制度、不同標(biāo)準(zhǔn)”的原則，研究城鄉(xiāng)社會保障接軌的途徑和辦法，將進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員納入城鎮(zhèn)社保體系。三是要著眼于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制，研究培植小城鎮(zhèn)長期發(fā)展的動力，特別是農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)村教育，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化能力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)。
三、重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃，突出資源節(jié)約環(huán)境友好。
規(guī)劃在發(fā)展中居于龍頭地位，小城鎮(zhèn)發(fā)展離不開規(guī)劃水平的提高。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，強(qiáng)化“科學(xué)規(guī)劃”的理念，體現(xiàn)“因地制宜、節(jié)約用地、延續(xù)特色、簡明適用”的原則。按照改造鎮(zhèn)中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村和節(jié)約村莊占地總量的要求，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，合理布置生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理布置教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)設(shè)施，并與小城鎮(zhèn)外部的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、交通道路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水利設(shè)施等專項規(guī)劃相銜接。建議現(xiàn)有每年200億元的村村通公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通訊建設(shè)放緩步伐，與小城鎮(zhèn)整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以免通了公路、電網(wǎng)、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。從原則上來講，小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理重在解決地脈、人脈、文脈、經(jīng)脈“四脈”問題。小城鎮(zhèn)規(guī)劃是不是成功，主要看人工建筑與自然風(fēng)景是不是和諧地融合在一起。
應(yīng)當(dāng)根據(jù)先縣城、重點鎮(zhèn)，后一般鎮(zhèn)的次序，對小城鎮(zhèn)規(guī)劃修編進(jìn)行嚴(yán)格界定，不合理的應(yīng)調(diào)整；規(guī)模過大、照搬套用城市模式、浪費資源的應(yīng)堅決修改。特別應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格考查小城鎮(zhèn)2003年以后的規(guī)劃編制情況，注意其規(guī)劃的超前性和近期、中期、遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)的合理性。規(guī)劃的一個關(guān)鍵問題是土地，應(yīng)切實保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，穩(wěn)定糧食播種面積，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。要協(xié)調(diào)好小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，利用這兩個規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，使得基本農(nóng)田成為小城鎮(zhèn)與行政村之間永久性的生態(tài)隔離帶，成為大中小城市與小城鎮(zhèn)之間永久的生態(tài)帶，成為鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間田園風(fēng)光的保持帶。小城鎮(zhèn)的綠化與城市綠化截然不同。小城鎮(zhèn)只要把資源保護(hù)好，在空間上合理布置就形成了天然的公園。要像古人學(xué)習(xí)，把小城鎮(zhèn)“輕輕”地安放在大自然中間。
四、加大小城鎮(zhèn)投入，拓寬建設(shè)資金多種渠道。
由于小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，商業(yè)利潤空間較小，單純依靠市場的力量難以吸引足夠的資金，應(yīng)加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，避免“雨打沙灘萬點坑”。同時，本著“誰投資、誰受益”的原則，注意引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資投勞，吸引各種社會資金參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立政府引導(dǎo)、農(nóng)民和集體投入為主體，社會力量多方支持，合理、穩(wěn)定和有效的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入機(jī)制。在條件成熟的地區(qū)，應(yīng)積極爭取國家政策性銀行貸款，或采取BOT方式建設(shè)供排水、垃圾處理等公用設(shè)施；對公交、公共區(qū)域廣告經(jīng)營權(quán)等實施特許經(jīng)營制度。
針對小城鎮(zhèn)有關(guān)扶持資金不完備、不配套的情況，應(yīng)當(dāng)通過立法形式，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“多予、少取、放活”的方針，把國家支持小城鎮(zhèn)建設(shè)、推進(jìn)反哺與支持機(jī)制的資金逐步制度化。對現(xiàn)行的貸款政策應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，在方便、易行的前提下，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)資金貸款范圍，做到“投得出、收得回”。凡是屬于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的都盡量納入信貸支持的范圍，并逐步下放信貸資金審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)。目前，中央為了確保全國糧食生產(chǎn)的安全，對農(nóng)民實行了水稻良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、購置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼。但這些補(bǔ)貼是分對象、分項目區(qū)進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大以小城鎮(zhèn)為著力點的惠農(nóng)政策覆蓋面，增加對產(chǎn)糧大縣和財政困難縣的轉(zhuǎn)移支付。堅持和完善重點糧食品種最低收購價政策，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲。需要指出的是，由于受地域、環(huán)境所限，中部、西部、東北三省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，大部分人還處在溫飽水平線上。應(yīng)當(dāng)對中部、西部、東北地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)全面建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)。
五、完善小城鎮(zhèn)功能，實現(xiàn)人居環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)。
要加快小城鎮(zhèn)交通、通信、能源、供排水、園林綠化、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體的生活垃圾處理、供排水、公共交通等公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市的公共服務(wù)向小城鎮(zhèn)覆蓋、城市的現(xiàn)代文明向小城鎮(zhèn)幅射。應(yīng)從農(nóng)民最關(guān)心的小城鎮(zhèn)改水改廁、危房改造、道路硬化等方面入手，加強(qiáng)以小型水利設(shè)施為重點的農(nóng)田基本建設(shè)，加強(qiáng)防汛抗旱和減災(zāi)體系建設(shè)，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)建設(shè)，讓廣大群眾切身感受到小城鎮(zhèn)建設(shè)給他們物質(zhì)生活、精神生活帶來的變化，真正把建設(shè)新農(nóng)村背景下的小城鎮(zhèn)發(fā)展辦成合民意的“民心工程”。
現(xiàn)在，越來越多的有識之士都呼吁，小城鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)藥化肥污染、廢水污染和工業(yè)“三廢”污染等問題越來越嚴(yán)重，不僅直接影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而且還嚴(yán)重威脅著城鄉(xiāng)居民的身體健康。因此，研究制定小城鎮(zhèn)污染控制技術(shù)方案和政策法規(guī)體系，是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。對來自生活的污染，要著重加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染，要首先在小城鎮(zhèn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染控制成套技術(shù)的研究和推廣，在小城鎮(zhèn)加強(qiáng)農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施的改造；對來自工業(yè)企業(yè)的污染，要考慮對其進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)或者制定優(yōu)惠的“進(jìn)園”政策，建設(shè)相對集中、資源共享、廢棄物集中處理的小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)等。污水管道是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重中之重，要采用適當(dāng)?shù)奈鬯幚硐到y(tǒng)，建立健全污水收集處理體系，采用城市聯(lián)網(wǎng)和區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的方式提供清潔可靠的飲用水。要推動小城鎮(zhèn)垃圾清運、保潔、無害化處理，推廣完善“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的城鄉(xiāng)一體生活垃圾無害化處理運行機(jī)制，堅定不移地推行糞坑封閉化、沼氣化。要在小城鎮(zhèn)進(jìn)行田邊、河邊、山邊、路邊的“四邊”植樹綠化，封山育林，絕不能照套城市模式，搞大廣場、大草坪。
六、繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動產(chǎn)業(yè)格局。
小城鎮(zhèn)的核心問題還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)立足當(dāng)?shù)刭Y源條件、環(huán)境優(yōu)勢、人文特色等，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展畜牧業(yè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)。自1994年中央與地方實行分稅制的財政體制后，中央和省對市、縣兩級的財政分配體制進(jìn)行了多次調(diào)整，中央、省集聚了過多的資金。針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)采取“資金下移，缺口上移”的措施，支持小城鎮(zhèn)各項事業(yè)建設(shè)。小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路應(yīng)是多模式的。要走新型工業(yè)化道路，推進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培育發(fā)展具有地方優(yōu)勢的特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，重點加快勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展金融、信息咨詢、連鎖經(jīng)營、物流配送等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和觀光旅游業(yè)。
有必要指出的是，以內(nèi)生比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)的競爭力培育正在成為小城鎮(zhèn)，尤其是資源缺乏型小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要手段。根據(jù)自身條件、競爭環(huán)境、市場需求及變化趨勢，通過知識學(xué)習(xí)、技術(shù)積累和人才培育，作出相應(yīng)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)選擇，可以幫助小城鎮(zhèn)實現(xiàn)長期效益的最大化，形成小城鎮(zhèn)的獨特魅力和吸引力。從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)當(dāng)在小城鎮(zhèn)構(gòu)建合理的城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)框架，形成城鄉(xiāng)互動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。一方面要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把適合于在小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品向小城鎮(zhèn)集中；另一方面，城市要在加快產(chǎn)業(yè)升級的同時，把技術(shù)成熟、產(chǎn)品成型的勞動密集型、資源密集型產(chǎn)業(yè)，采取技術(shù)轉(zhuǎn)移、設(shè)備轉(zhuǎn)移、兼并聯(lián)合、設(shè)立子公司或建立新廠等形式，向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，小城鎮(zhèn)要利用自身的比較優(yōu)勢，著力抓好三個方面的工作：一是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；二是積極主動承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展勞動密集型、資源密集型的工業(yè)；三是圍繞農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。
七、深化小城鎮(zhèn)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
政府管理體制改革是小城鎮(zhèn)體制改革的中心環(huán)節(jié)，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，也直接觸及農(nóng)村上層建筑變革。應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，切實把小城鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，保證基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)。凡是農(nóng)民不認(rèn)可的改革不能強(qiáng)制推進(jìn)；凡是農(nóng)民一時不接受的改革，要先行試點讓農(nóng)民逐步理解和接受，避免由于小城鎮(zhèn)發(fā)展中的工作失誤造成對農(nóng)民利益的傷害。應(yīng)穩(wěn)妥地推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為重點的綜合配套改革；逐步建立與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村困難群眾住房救助體系，探索農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)方式，研究農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記與流通政策；完善小城鎮(zhèn)公共設(shè)施投入與長效運行管理機(jī)制，推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東，確保農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)入小城鎮(zhèn)，并享受集體資產(chǎn)的股權(quán)收益；加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，在農(nóng)民子女義務(wù)教育上，可以從9年制向12年制發(fā)展，延長3年的職業(yè)教育培訓(xùn)。
在小城鎮(zhèn)執(zhí)行國家土地政策問題上，應(yīng)當(dāng)完善土地承包政策，推進(jìn)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，確保進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民的土地承包權(quán)益，解除進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)上的后顧之憂，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利、失地不失業(yè)，讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)發(fā)展中得到實際利益。在實踐中，天津、江西、安徽等地正在進(jìn)行小城鎮(zhèn)遷村并點試點。試點的基本思路是：對大、中城市近郊條件比較成熟的小城鎮(zhèn)，在保持基本農(nóng)田總量不變的前提下，整合散居農(nóng)民的宅基地，重新規(guī)劃居住區(qū)、工業(yè)區(qū)，變平房為樓房，變散居為聚居，將農(nóng)業(yè)用地向種田大戶集中。在無償提供農(nóng)民住宅后，將節(jié)余出的建設(shè)用地進(jìn)行整理、出讓，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，所得出讓收益用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支付農(nóng)民住房建設(shè)成本。同時，將原有宅基地整理復(fù)墾，實現(xiàn)耕地總量的占補(bǔ)平衡。這種試點已經(jīng)起到明顯的示范作用，初步做到了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種嶄新方式。
八、推進(jìn)小城鎮(zhèn)村莊整治，提倡使用新型實用技術(shù)。
為了解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的農(nóng)民居住分散、生活配套設(shè)施欠缺、宅基地利用效率低下等問題，應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)的區(qū)位特點、經(jīng)濟(jì)狀況和村莊實際，有針對性地推進(jìn)小城鎮(zhèn)村莊整治進(jìn)程。對鎮(zhèn)中村，主要采取拆遷新建的辦法，建設(shè)以多層公寓為主的新村，集中安置農(nóng)民；對規(guī)劃的中心村和規(guī)模較大、實力較強(qiáng)的平原村，主要采取合并組建的辦法建設(shè)組團(tuán)型的農(nóng)村新社區(qū)；對經(jīng)濟(jì)條件一般的村，主要采取整治改建的辦法，整治環(huán)境，改造舊房，拆除違章建筑和違房；對地處偏僻山區(qū)、海島的貧困村、小型村和“空殼村”，主要采取移民遷建的辦法，異地安置農(nóng)民。總之，小城鎮(zhèn)的村莊整治應(yīng)堅持由點到線到面，一個鎮(zhèn)一個鎮(zhèn)地整體推進(jìn)，不搞形式主義，不搞強(qiáng)迫命令，不搞千篇一律，不搞包辦代替，不搞盲目攀比。
小城鎮(zhèn)的發(fā)展在追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益的同時，不應(yīng)忽視同等重要的社會和環(huán)境效益，必須改變以往粗放經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，強(qiáng)化清潔生產(chǎn)，注重節(jié)約能源，充分利用綠色和可再生能源，保持穩(wěn)定、持久和健康的發(fā)展模式。當(dāng)前，符合小城鎮(zhèn)實際需要的實用技術(shù)主要有以下幾項：1．在近郊區(qū)的衛(wèi)星鎮(zhèn)推廣實用、小型的生活污水集中處理系統(tǒng)，或采用人工濕地進(jìn)行深度凈化。這是成本非常低、非常有效的系統(tǒng)。2．在一般的小城鎮(zhèn)堅持推廣改良的沼氣化糞池。3．對小城鎮(zhèn)建房提供符合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的、多種標(biāo)準(zhǔn)的圖冊，既能夠延續(xù)當(dāng)?shù)匚拿}，又能夠注意到環(huán)保生態(tài)。在近郊小城鎮(zhèn)推行節(jié)約省地型住宅，根據(jù)國家保護(hù)耕地的政策，要大力提倡適合農(nóng)民居住的公寓式、聯(lián)排式的農(nóng)民住房。4．大力推行小型的風(fēng)能和太陽能以及地?zé)岬睦眉夹g(shù)，全面推廣節(jié)能技術(shù)，制定并強(qiáng)制執(zhí)行節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，按照減量化、再利用、資源化的原則，搞好小城鎮(zhèn)資源綜合利用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在小城鎮(zhèn)，可考慮以一個村、一個居住小區(qū)為單位，進(jìn)行集中利用風(fēng)能、太陽能、地?zé)岬脑圏c。(北京大學(xué)中國地方政府研究院執(zhí)行院長 彭真懷)
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