背景
國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境影響評(píng)價(jià)司有關(guān)負(fù)責(zé)人近日向新聞界通報(bào)，為了鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，環(huán)?？偩譀Q定向全社會(huì)公開(kāi)征集對(duì)《推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》的意見(jiàn)。
公眾參與，是促進(jìn)和完善環(huán)保工作的重要程序之一，環(huán)?？偩植粌H開(kāi)始積極推動(dòng)了公眾參與制度的建設(shè)，同時(shí)從自身做起著手鼓勵(lì)公眾對(duì)《推進(jìn)辦法》提出建議。環(huán)?？偩珠_(kāi)門(mén)立法，開(kāi)風(fēng)氣之先的舉措，立即贏得了民間環(huán)保組織的喝彩與響應(yīng)。作為回應(yīng)，12月5日，由自然之友、綠家園、博客網(wǎng)三家共同舉辦研討會(huì)，邀請(qǐng)學(xué)術(shù)界、人大代表、法律專(zhuān)家、律師和NGO的代表，與會(huì)者希望通過(guò)這個(gè)自由發(fā)言的平臺(tái)，把民間的聲音傳遞給政府決策機(jī)構(gòu)。
在研討會(huì)上，國(guó)家環(huán)保局和民間人士平等交流，互相傾聽(tīng)，使《推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》這樣一部與公眾的環(huán)境權(quán)益保障密切相關(guān)的法規(guī)從制定階段開(kāi)始就體現(xiàn)了公眾參與。
無(wú)論是制定《推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》，還是對(duì)其提出修改建議，以下三點(diǎn)是該辦法所體現(xiàn)的重要原則，這是與會(huì)各方所達(dá)成的共識(shí)。一是權(quán)利救濟(jì)原則。權(quán)利救濟(jì)原則是保障。二是權(quán)力制衡原則。權(quán)力制衡原則是基礎(chǔ)。三是公開(kāi)、公平、公正原則。公開(kāi)、公平、公正原則是靈魂。
經(jīng)過(guò)公眾的參與，在匯集了民間的智慧與利益訴求之后出臺(tái)的《推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》無(wú)疑值得期待，而由此開(kāi)始的民間力量參與立法的前景將更加樂(lè)觀。
民間的聲音：明確聽(tīng)證會(huì)的法律后果
律師夏霖認(rèn)為，《辦法》最大的不足在于規(guī)定公眾參與的形式和辦法，但是沒(méi)有公眾參與的法律后果，眾所周知法律三個(gè)要素就是假定、推理、后果，如果一部法律沒(méi)有規(guī)定后果這是沒(méi)有后果的咨詢性意見(jiàn)，談不上公共參與的權(quán)利保障，只是采集民意，并不是公眾參與的全民公投或者區(qū)域性的環(huán)評(píng)公投。夏霖建議，《辦法》既然要作為一個(gè)法規(guī)出臺(tái)，再艱難也要規(guī)定這法律的后果，比如聽(tīng)證會(huì)的法律后果，聽(tīng)證會(huì)最高的形式，規(guī)定了各種方式，聽(tīng)證會(huì)法律后果再怎么艱難也還是要列進(jìn)去，比如可以列為將聽(tīng)證會(huì)表決結(jié)果與環(huán)保局地方審批掛鉤，作為主要或決定性考慮因素，這些方面就會(huì)使整個(gè)法律可以完備起來(lái)。
明確參與環(huán)評(píng)是公眾權(quán)利
空軍指揮學(xué)院教授李小溪認(rèn)為，為了避免決策失誤，環(huán)評(píng)固然重要，但是只有環(huán)評(píng)是不夠的，應(yīng)擴(kuò)大環(huán)評(píng)和公眾參與環(huán)評(píng)的范圍。目前我國(guó)的環(huán)評(píng)制度有很多問(wèn)題，因?yàn)槭墙ㄔO(shè)單位出資請(qǐng)有資質(zhì)單位的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評(píng)，所以絕大多數(shù)環(huán)評(píng)是通過(guò)的。如果環(huán)評(píng)資質(zhì)單位讓項(xiàng)目不過(guò)關(guān)，以后就沒(méi)有飯碗了，所以環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)更加健全和公正，除了業(yè)務(wù)環(huán)評(píng)還要有公眾參與才能盡量避免決策的失誤。是否由公眾參與環(huán)評(píng)項(xiàng)目要由公眾決定。因?yàn)閹缀跛薪ㄔO(shè)項(xiàng)目都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，都會(huì)影響到公眾的生活，公眾有權(quán)參與決定是否開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，這在《評(píng)估辦法》中應(yīng)該有所體現(xiàn)。
環(huán)評(píng)工作必須由環(huán)保部門(mén)主持
信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)，建設(shè)單位、編制機(jī)關(guān)故意挑選好說(shuō)話的人，評(píng)估專(zhuān)家是挑選掛著高級(jí)職稱(chēng)的牌子，只開(kāi)會(huì)、簽字拿紅包充數(shù)的名人，環(huán)境評(píng)價(jià)走過(guò)場(chǎng)，根本談不上什么反饋。對(duì)于這些常見(jiàn)的環(huán)境評(píng)估弊端，北京市西城區(qū)人民代表和非環(huán)保專(zhuān)業(yè)人士趙典軍進(jìn)行了深入剖析，并在對(duì)《評(píng)估辦法》征求意見(jiàn)稿提出了改進(jìn)意見(jiàn)和建議。
他認(rèn)為評(píng)估工作由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)主持是必須明確的原則。他指出，建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制單位是希望改變環(huán)境的一方，而位于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境范圍內(nèi)，可能受到該建設(shè)項(xiàng)目建成后的環(huán)境影響的有關(guān)單位，社會(huì)團(tuán)體、居民委員會(huì)，村民委員會(huì)等基層群眾自治組織，居民個(gè)人包括法人和自然人均為受環(huán)境影響方。二者是當(dāng)事雙方，各有自己的利益，具有矛盾性。而環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)是審批方，居領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)該是最公正、最依法辦事的。因此應(yīng)由希望改變環(huán)境方提出申請(qǐng)并交付經(jīng)費(fèi)，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)主持進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
他強(qiáng)調(diào)，環(huán)境評(píng)價(jià)工作必須由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)主持，只有這樣，才能改變建設(shè)單位和編制機(jī)關(guān)自己主持評(píng)價(jià)，千方百計(jì)給自己開(kāi)綠燈無(wú)視民眾利益的歪風(fēng)邪氣，才能讓公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)發(fā)揮真正作用。
公眾參與要和政府結(jié)盟
陳岳琴律師認(rèn)為公眾在參與環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)與政府結(jié)盟，這是因?yàn)椋浩髽I(yè)是以追逐利潤(rùn)為目的，如果可能的話會(huì)盡可能以犧牲環(huán)境的利潤(rùn)爭(zhēng)取企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益最大化，公眾希望要享受盡可能多環(huán)境的利益，所以這兩者之間是對(duì)立的格局。政府既要支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要兼顧公眾的環(huán)境利益，所以屬于中間地帶，在這樣一個(gè)三角利益格局中我認(rèn)為如果公眾可以盡可能爭(zhēng)取到政府的支持，把政府的力量拉到公眾這一邊來(lái)，這樣就形成我們的優(yōu)勢(shì)，在環(huán)保的事業(yè)中可以爭(zhēng)取主動(dòng)和主導(dǎo)地位。陳岳琴建議《辦法》應(yīng)對(duì)公眾與政府的關(guān)系加以體現(xiàn)。
維護(hù)聽(tīng)證的公平原則如何維護(hù)聽(tīng)證公平原則，清華大學(xué)教授李盾指出，當(dāng)一方是政府機(jī)關(guān)或者大企業(yè)，甚至跨國(guó)公司，另一方是分散的民眾或NGO的時(shí)候，我們不能要求兩者數(shù)量相等，因?yàn)橐粋€(gè)政府一個(gè)大公司很容易選出一個(gè)人代表他的意見(jiàn)，而分散的公眾，或者幾十個(gè)NGO組織不可能選出一個(gè)人代表他的意見(jiàn)，這種情況下聽(tīng)證的功能在于使決策者更全面地聽(tīng)取各種不同意見(jiàn)，聽(tīng)證的時(shí)候必須保證不同的意見(jiàn)都有同等的陳述機(jī)會(huì)，讓決策者在公眾面前發(fā)表自己的主張和拿證據(jù)支持自己主張的前提。這就是聽(tīng)證公平原則。
維護(hù)聽(tīng)證公平原則應(yīng)當(dāng)做到：聽(tīng)證會(huì)的主持人不應(yīng)該是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的部門(mén)，應(yīng)該請(qǐng)一個(gè)利益無(wú)涉的人主持聽(tīng)證。聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)成為立法和決策的日常工作，它可以開(kāi)一、兩個(gè)星期甚至更長(zhǎng)時(shí)間，否則聽(tīng)證就是做戲，真正把問(wèn)題說(shuō)透需要充分的時(shí)間。為了節(jié)省成本使更多人參與，我們完全可以開(kāi)展網(wǎng)上聽(tīng)證。李盾建議把保障聽(tīng)證公平原則與實(shí)施細(xì)則寫(xiě)進(jìn)《辦法》。
完善問(wèn)責(zé)機(jī)制明確參與主體
如何建立環(huán)境評(píng)價(jià)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確參與主體，中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)黃浩明建議應(yīng)該突出環(huán)境評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)成本，政府應(yīng)當(dāng)作為第三方對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行擔(dān)保，承擔(dān)因環(huán)境評(píng)價(jià)失誤造成的環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)損失。這條不落實(shí)，出了問(wèn)題找不到追究對(duì)象，環(huán)評(píng)就起不到應(yīng)有的制約作用。風(fēng)險(xiǎn)成本不是行政的責(zé)任，而是經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
誰(shuí)是參與的主體，在我國(guó)憲法、《土地法》等相關(guān)法律確定的情況下，作為主要生產(chǎn)資料所有權(quán)人應(yīng)該作為主體，而不是一般的公眾，一般公眾在法律上沒(méi)有權(quán)利判定當(dāng)?shù)丨h(huán)境的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有法人代表或者村民委員會(huì)的主任才能作為評(píng)判的主體或參與的主體。因?yàn)椤锻恋胤ā窂?999年開(kāi)始就在全國(guó)范圍內(nèi)頒發(fā)土地所有權(quán)證，土地不是全民所有就是集體所有制，與兩種所有制相應(yīng)的法律法規(guī)也都已經(jīng)確立了，如果要搞具體的施工項(xiàng)目，他們應(yīng)該作為主要的知情人，而且有否決權(quán)，這應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)《辦法》里面。
明確公眾參與權(quán)的救濟(jì)方式
為提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量，許可祝在他的建議里提出了公眾參與權(quán)的救濟(jì)方式概念。公眾參與權(quán)的救濟(jì)方式包括司法救濟(jì)和行政救濟(jì)。這是當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害后有要求有關(guān)部門(mén)保護(hù)的權(quán)利。
許可祝指出，如果公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的權(quán)利沒(méi)有受到有關(guān)機(jī)關(guān)的尊重，應(yīng)該獲得的環(huán)境信息，有關(guān)機(jī)關(guān)不予公布，或者主管機(jī)關(guān)沒(méi)有依法采納或者不采納說(shuō)明的時(shí)候，公眾參與的權(quán)利就失去了保障，這種形式上的權(quán)利就不能稱(chēng)為真正的權(quán)利。公眾參與權(quán)的救濟(jì)方式可以提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，但在這個(gè)辦法中，沒(méi)有救濟(jì)的途徑，也沒(méi)有對(duì)救濟(jì)權(quán)做出明確的規(guī)定，比如救濟(jì)手段沒(méi)有明確規(guī)定，他建議在《辦法》中予以明確。（記者韓輝）
人民政協(xié)報(bào)-慈善周刊 2005年12月21日
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