風(fēng)暴之后未見晴天
最終，《環(huán)境影響評價(jià)法》于2003年9月1日開始實(shí)施，它后來成為環(huán)保工作的一把利劍。環(huán)?？偩珠_始逐步告別弱勢影子，試圖用更多的技術(shù)性手段來解決環(huán)保問題。
2005年年初，環(huán)?？偩质状未笠?guī)模對外公布了觸犯這部法律的30個(gè)違法開工項(xiàng)目。這分布在13個(gè)省市的30個(gè)違法開工項(xiàng)目，總投資達(dá)1179.4億元，其中火電項(xiàng)目20個(gè)、水電項(xiàng)目3個(gè)、輸電項(xiàng)目3個(gè)，其余為石化、造紙、公路、堤防等項(xiàng)目。社會(huì)各界對此反響強(qiáng)烈，因此給環(huán)?？偩值男袆?dòng)起名為“環(huán)保風(fēng)暴”。
這30個(gè)項(xiàng)目都屬于未批先建的違法工程。環(huán)?？偩謱ζ洳]有“一棍子打死”，而是責(zé)令其進(jìn)行有效的整改，整改之后這些項(xiàng)目完全可以繼續(xù)建設(shè)下去。但是矛盾仍然出現(xiàn)了。
有22個(gè)違法項(xiàng)目已按規(guī)定停止了工程建設(shè)?？墒?，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環(huán)?？偩滞?jí)單位的三峽總公司投建的3個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的8個(gè)項(xiàng)目，沒有執(zhí)行停建的規(guī)定。環(huán)?？偩置媾R的壓力陡然加大。緊接著，環(huán)?？偩謱θ龒{總公司發(fā)出了行政處罰事先告知書和限期改正通知書，最終后者被處以60萬元的罰款。
接下來兩年，每年年初，環(huán)?？偩侄家我粓觥碍h(huán)保風(fēng)暴”。然而，勢頭猛烈的風(fēng)暴背后卻飽含國家環(huán)?？偩止賳T的辛酸：“非但企業(yè)不執(zhí)行環(huán)保法律，甚至一些地方政府、地方環(huán)保局也在袒護(hù)企業(yè)?！?/p>
2007年伊始，環(huán)保總局掀起了一場更猛烈的“環(huán)保風(fēng)暴”：首次啟動(dòng)了“區(qū)域限批”政策來遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。
在這一次“環(huán)保風(fēng)暴”中，多家高污染行業(yè)受到環(huán)?？偩謬?yán)厲處分。一時(shí)間，“環(huán)保總局正在成為明星部委”的說法開始出現(xiàn)。也就在這時(shí)，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳對外宣稱：“風(fēng)暴式執(zhí)法已經(jīng)走進(jìn)困局，環(huán)?？偩帜軌騽?dòng)用的所有技術(shù)手段都已經(jīng)用完?！?/p>
潘岳表示，“環(huán)保風(fēng)暴”是一場漫長而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人們期待的多。
而有觀察家對“環(huán)保風(fēng)暴”作出如是分析：過去數(shù)年環(huán)?？偩謴摹碍h(huán)評風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，無不是唱獨(dú)角戲。加上地方政府明里暗里抵制，更使環(huán)?？偩止抡齐y鳴。
在“環(huán)保風(fēng)暴”之后，環(huán)?？偩謱ふ倚碌某雎罚褐贫冉ㄔO(shè)。然而制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更加艱辛。潘岳說：在不同部門、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。
2007年的下半年，國家環(huán)保總局開始探索激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制，并出臺(tái)多項(xiàng)政策——在后來被定為環(huán)保綠色政策體系的多個(gè)細(xì)則文件中，該局與銀監(jiān)會(huì)確定針對污染行業(yè)的信貸限制、聯(lián)合證監(jiān)會(huì)對污染行業(yè)實(shí)施上市和再融資限制以及聯(lián)合保監(jiān)會(huì)出臺(tái)綠色保險(xiǎn)制度等。
在這個(gè)環(huán)節(jié)中，一個(gè)突出的技術(shù)特征開始出現(xiàn)，環(huán)?？偩忠呀?jīng)開始跳出部委執(zhí)法單一性的困境，而是試圖將環(huán)保工作更多地與其他部委權(quán)限進(jìn)行交織，已經(jīng)初步體現(xiàn)出“大環(huán)?！钡乃悸?。
“大環(huán)?！边€有多遠(yuǎn)
從1973年我國環(huán)保事業(yè)開始至今，歷經(jīng)35年，環(huán)保總局終于“升部”。然而，對于距離“大環(huán)?！崩砟畹降子卸噙h(yuǎn)，不少人仍然抱有審慎的態(tài)度。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個(gè)名字還是不夠的。因?yàn)槿绻荒茉谫Y源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強(qiáng)，也只能是“換湯不換藥”。在美國和歐洲這些地區(qū)，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強(qiáng)大的獨(dú)立執(zhí)法能力，這也是中國的環(huán)保部門目前難以企及的。
“兩會(huì)”期間，不少代表認(rèn)為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內(nèi)可施展的空間大不一樣，其權(quán)力也會(huì)比從前大。
全國人大代表、廣東省環(huán)保局副局長陳敏說：“以往，環(huán)?？偩衷趪鴦?wù)院召開的一些會(huì)議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發(fā)言，不能較大程度地發(fā)表決策意見。而設(shè)立環(huán)境保護(hù)部后，職能范圍就能得到擴(kuò)展，特別是在重大戰(zhàn)略決策方面，有投票表決的權(quán)力?！?/p>
全國人大代表、華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院副院長沙振權(quán)表示，環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立改變了沿襲按照行政區(qū)劃分的方式，可對全國的環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。“地方保護(hù)主義干擾正常的環(huán)保執(zhí)法”的現(xiàn)象將有徹底顛覆的可能。
同時(shí)沙振權(quán)提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執(zhí)法、監(jiān)督能力是否有改善。相比整合機(jī)構(gòu)的預(yù)盼，現(xiàn)在很多人可能更看重成立‘環(huán)境保護(hù)部’后，環(huán)保執(zhí)法能力能否提高?！?/p>
“地方政府的環(huán)境保護(hù)職能，一般分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個(gè)部門，地方環(huán)境保護(hù)部門難以實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區(qū)界線的限制。這是制約環(huán)保執(zhí)法力度的另一難題。”黃細(xì)花說，“希望新的環(huán)境保護(hù)部門能加強(qiáng)環(huán)境立法、健全懲罰機(jī)制、加大環(huán)保司法執(zhí)法力度、提高環(huán)保監(jiān)測水平、改革政府干部政績考核?！?/p>
據(jù)了解，國家環(huán)保總局加上下屬的事業(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機(jī)關(guān)更是只有200多人。相比較而言，美國環(huán)保局雖然名義上僅僅是一個(gè)局，但卻擁有1.8萬多人，以及每年上百億美元的預(yù)算。而德國聯(lián)邦環(huán)境部僅在波恩總部的人數(shù)，就達(dá)到了830多人。
環(huán)?？偩侄辔还賳T表示，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的持續(xù)向好，環(huán)境事件也進(jìn)入了高發(fā)期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功后，預(yù)計(jì)將會(huì)增加部分編制，使之執(zhí)法能力擴(kuò)大化。
然而，組建環(huán)保部的具體方案還未公布，各方對其也只是進(jìn)行猜測。距離真正的“大環(huán)?！备窬诌€有多遠(yuǎn)，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國的環(huán)境問題，則舉世矚目?！趺裰髋c法制時(shí)報(bào)記者 李夢娟 綜合報(bào)道
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