生態(tài)紅線，"緊箍咒"而非發(fā)展"絆腳石"
|
|
平整蜿蜒的綠道穿梭在稻田間，兩旁綠苗蔥蘢，廣袤的良田已搭起冬種的大棚。你也許不會想到，這一派自然田園風光，竟出現(xiàn)在經(jīng)濟特區(qū)深圳的光明新區(qū)，頗有些“結(jié)廬在人境，而無車馬喧”的愜意。
從一開始部分村民不理解，到漸漸看到效果，光明新區(qū)城市建設局副局長嚴木才感到欣慰，“很多村子以前靠建造廠房收租金獲得收入，劃入生態(tài)控制線后，不允許再進行工業(yè)開發(fā)而轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展，新區(qū)的環(huán)境更加優(yōu)化了。”
今年開始，這樣的生態(tài)“紅線”將在廣東各市逐漸鋪開。十八屆三中全會也提出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，劃定生態(tài)保護紅線，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制?！痹谖沂∪嫔罨母镏饕蝿蘸凸ぷ髦攸c中，建立生態(tài)紅線保護制度已然成為了生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。
探索
四個“難以為繼”倒逼控制線出臺
在嚴木才眼里，當年光明新區(qū)的實踐頗具勇氣。光明新區(qū)156.1平方公里的土地中，有84平方公里被納為生態(tài)保護用地，嚴禁開發(fā)，占新區(qū)總面積的54%?！岸麄€深圳市的生態(tài)控制線內(nèi)面積約占一半，光明新區(qū)的線內(nèi)比例比市里還要大”。
深圳是全國第一個低碳生態(tài)示范市，“示范市里的試點就在光明新區(qū)，所以高明區(qū)光明新區(qū)也是深圳第一個示范區(qū)。”嚴木才說。
在光明新區(qū)會展中心的展覽館里“俯視”新區(qū)，精致的模型圖上，幾條綠色的光線縱橫南北，勾勒出范圍大分布廣的生態(tài)控制線范圍。線內(nèi)綠色建筑和綠色交通等規(guī)劃也躍然其上。旁邊，黃色燈光圈出的城市發(fā)展邊界被茅洲河、生態(tài)濕地、公明水庫等自然水系構(gòu)成的天然生態(tài)廊道溫柔地擁簇著。
“這里面包括一共占地47平方公里的兩明、鐵坑森林郊野公園，不僅如此，為提高人均公共綠地面積和綠化覆蓋率，還在市區(qū)內(nèi)設置了很多帶狀城市公園和廊道，并通過市區(qū)綠道相連?！眹滥静耪f。
在生態(tài)控制線的實踐上，光明新區(qū)是深圳的縮影——2005年深圳率先在國內(nèi)建立起基本生態(tài)控制線管理制度，在深圳1952.8平方公里的陸地中，線內(nèi)占了974平方公里土地，約占全市陸地總面積的一半。當年出臺的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》要求，基本生態(tài)控制線作為保護深圳經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的“生命線”和“高壓線”，除了重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施和公園綠地以外，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進行建設。
“劃出生態(tài)控制線，是城市發(fā)展的形勢所迫”，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會（下稱“規(guī)土委”）地政地籍處副處長鄧敬宏說。
改革開放以來，以深圳為龍頭的“小珠三角”地區(qū)以“三來一補”經(jīng)濟為主要發(fā)展模式，盡管工業(yè)化、大城市化程度高，經(jīng)濟增長速度快，但增長的可持續(xù)性正在減弱。當年，深圳市委市政府在不同場合，均表達了發(fā)展面臨“四個難以為繼”的憂慮：一是土地、空間難以為繼；二是能源、水資源難以為繼；三是實現(xiàn)萬億GDP需要更多勞動力投入，而城市已經(jīng)不堪人口重負，難以為繼；四是環(huán)境承載力難以為繼。
“在此形勢下，我們在2003年到2005年做了專題研究。參考了聯(lián)合國有關組織提出的生態(tài)城市綠地覆蓋率應達到50％、居民人均綠地面積90平方米的指標”，又按照碳氧平衡原理及各指標的平衡，折衷確定建設用地不能超過50％，非建設用地不能少于50%”。生態(tài)控制線劃定以來，深圳相繼開展了動態(tài)監(jiān)測、優(yōu)化調(diào)整、政策擬定、生態(tài)修復等一系列工作。
鄧敬宏認為，這對于提升城市發(fā)展質(zhì)量、堅守城市生態(tài)空間發(fā)揮了積極作用。記者走訪發(fā)現(xiàn)，如今在生態(tài)控制線里雖不是遍地綠色，深林漫野，相比于線后區(qū)域的嘈雜，這里顯得安靜了很多；時不時能遇見來這里踏青的游人，三三兩兩，信步悠閑。
難題
避免生態(tài)控制線成經(jīng)濟“絆腳石”
從宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)上看，“紅線”的劃定并沒有阻礙深圳的經(jīng)濟發(fā)展。2006年以來，深圳仍保持年均10%以上的較快經(jīng)濟增長速度，同時期城市全年的陰霾天數(shù)由231天降至77天。當?shù)馗刹拷榻B，近年來，深圳的藍天白云吸引了不少項目投資及高素質(zhì)人才落戶，已成為城市經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的新引擎，這就是生態(tài)效益的具體體現(xiàn)。不過，控制線上剛性約束的陡然而至，地方經(jīng)濟的不適應也曾持續(xù)數(shù)年。粗略統(tǒng)計，寶安區(qū)38.17%的面積位于基本生態(tài)控制線范圍，龍崗、光明新區(qū)基本生態(tài)控制線內(nèi)面積也占總面積的56.1%和53.4%。
“有一些整村劃入生態(tài)控制線的村落，由于線內(nèi)對第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的禁止，靠建廠房出租的村民一下子失去了經(jīng)濟來源，一度抗拒和不解，加上短時間難以找到可以替代的發(fā)展方式，情緒較為激動?！眹滥静呕貞浿敃r做村民工作的場景說，“生態(tài)控制線是規(guī)劃層面的長遠打算，一下子不容易看到明顯的效果，村民們有所反對也可以理解。但這是為未來留住青山綠水和更好的發(fā)展空間，眼下摸索出線內(nèi)綠色發(fā)展模式十分重要?！?/p>
“大量土地被劃入生態(tài)控制線，企業(yè)無法辦理審批手續(xù)而停產(chǎn)或陷入困境，社區(qū)廠房閑置、租金流失、集體經(jīng)濟組織人均收入下降，而違法建筑則繼續(xù)頑強地生長?！痹诳刂凭€劃定4年后，有媒體仍如此描述對經(jīng)濟發(fā)展的影響。而深圳當?shù)氐娜舜蟠砗驼f(xié)委員，也多次調(diào)研并呼吁對生態(tài)控制線進行優(yōu)化和調(diào)整，妥善處理歷史遺留問題。
“生態(tài)控制線要成為污染的緊箍咒，卻不應是發(fā)展的絆腳石”。深圳開始反思，并從2008年啟動生態(tài)控制線的調(diào)整研究工作。
“最初就是一條線。而線里很多是出租后短期經(jīng)營的三來一補，或者家庭作坊，都是深圳認為應該淘汰的產(chǎn)業(yè)，慢慢地流到生態(tài)保護的區(qū)域。違建不時發(fā)生?！编嚲春暾f。
令人印象深刻的是，控制線劃定以來，深圳市規(guī)劃部門每年均運用衛(wèi)星遙感技術，監(jiān)測并拆除侵占控制線用地的違法建筑，雖然數(shù)量呈減少趨勢，但一直禁而不止。以光明新區(qū)為例，最近的去年8月專項行動出動了執(zhí)法人員400名，拆除了4棟違法建筑，面積約1.2萬平方米。2013年，寶安區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察部門共拆除基本生態(tài)控制線違建142處，違建面積14.3萬平方米。
現(xiàn)在回憶起來，參與規(guī)劃的干部也坦言，控制線最初出臺的時候，包括如何疏導現(xiàn)有用地從生產(chǎn)經(jīng)營上轉(zhuǎn)型，規(guī)劃部門提出了方向，但實際執(zhí)行中涉及很多職能部門，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，令執(zhí)行效果大打折扣，群眾意見較多?！爱斎灰灿胁糠质且驗榭刂凭€劃定時‘圖上作業(yè)’，局部技術上有待優(yōu)化”。
破局
制度創(chuàng)新“三板斧”解發(fā)展難題
面對發(fā)展困局，深圳市擬通過制度創(chuàng)新的“三板斧”破解困局——即控制線內(nèi)的分級管理，生態(tài)補償，以及引入市場機制。
“最開始生態(tài)控制線劃出來的什么用地都有，我們覺得不能簡單地一刀切，有些地方也要結(jié)合生態(tài)保護分三六九等，管理要更加精細化?！闭劶吧钲谀壳罢陂_展生態(tài)用地的分級分類管理研究，鄧敬宏說，比如，一級水源保護區(qū)或者生態(tài)特別脆弱的要按照無人區(qū)來管制，一些條件允許的則可以進行適度開發(fā)，比如修建水庫。
記者在光明新區(qū)生態(tài)控制線內(nèi)走訪時，從山丘上俯身下瞰，平坦寬闊的土地上十幾輛泥頭車來來往往，此地修建的正是公明水庫。深圳市水資源占有量較少，用水需要靠外部引水，對于經(jīng)濟發(fā)達、用水量較大的深圳，保證充足穩(wěn)定的水源供應至關重要。
“生態(tài)控制線一旦劃定，線內(nèi)將不允許發(fā)展工業(yè)，只能進行農(nóng)業(yè)和服務業(yè)的探索?？梢越ㄔO的包括旅游設施、公園，以及市政公用設施和重大道路交通設施。”嚴木才說。公明水庫修好以后，還計劃沿著附近修建森林公園，吸引市民前來游玩觀光。
去年年中，論證多年的《深圳市基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整方案》出臺?！斗桨浮穼υ贫冗M行了補充和完善，其中從寶安、龍崗、坪山等區(qū)調(diào)入山體林地和公園綠地約15平方公里，補充到生態(tài)線內(nèi)，又將影響生態(tài)線完整的、早期建成的工業(yè)區(qū)、公益性及市重大項目建設用地約15平方公里調(diào)出生態(tài)線，“一增一減”兩項措施，既強化城市生態(tài)功能，又兼顧到社會基層民生發(fā)展和城市發(fā)展的訴求。
“生態(tài)控制線不再僅是一個圈，在里面要實現(xiàn)多圈層的管理”鄧敬宏認為。實施分區(qū)管制的思路，也得到了省住建廳的認同。該廳副廳長蔡瀛介紹，生態(tài)控制線內(nèi)的土地應分為嚴格保護區(qū)、控制開發(fā)區(qū)，對建設項目實行分區(qū)管制。
另一個手段是市里協(xié)調(diào)的生態(tài)補償。深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心專家楊成韞介紹，大鵬半島約80%的空間劃入了控制線，原村民26000人以及工業(yè)發(fā)展空間都受到較大影響，“市里面除給他們每人每月定額補貼之外，另外給社會保險、現(xiàn)有工業(yè)的債務免除等等，每年有幾個億左右的經(jīng)濟補貼?！?/p>
不過，楊成韞也坦陳，從財力上看，單純的補錢并不能解決所有問題，還需尋求多種方式和發(fā)展新路?！吧鷳B(tài)補償一定要多種方式多途徑”他認為可以借鑒廣東省之前的一些補償政策，如生態(tài)控制線有很大部分是水源保護區(qū)，可借鑒東江流域生態(tài)公益林的配套政策，另外技術補償和產(chǎn)業(yè)幫扶相結(jié)合，還可以用林業(yè)碳匯、碳排放交易等多種政策來實施。
“廣東省的生態(tài)縣往往都有自身的綠色產(chǎn)業(yè)，如食用菌等林下經(jīng)濟值得學習?！睏畛身y建議。目前，光明新區(qū)也開始向廣州芳村花卉市場取經(jīng)，甚至研究起法國普羅旺斯薰衣草種植的發(fā)展模式，想通過生態(tài)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展。
無獨有偶，在大鵬新區(qū)，除了受影響的村民有生態(tài)補償外，當?shù)匾卜e極尋求發(fā)展生態(tài)創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。在深圳市規(guī)土委濱海管理局負責組織編制的《大鵬生態(tài)創(chuàng)意農(nóng)業(yè)園規(guī)劃》中，針對包括生態(tài)控制線里基本農(nóng)田在內(nèi)的近5000畝基本農(nóng)田進行創(chuàng)意利用，在本身土地的農(nóng)業(yè)資源基礎上，劃分為旅游核心區(qū)、科技農(nóng)業(yè)研發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)商務休閑區(qū)、濱海旅游區(qū)、生態(tài)保育區(qū)等六個主題片區(qū)。
鋪開
生態(tài)線管理納入各市政績考核
9年前深圳發(fā)展中遇到的生態(tài)瓶頸的緊迫感，如今也成為了我省可持續(xù)發(fā)展的共性。生態(tài)控制線得到了省政府的重視，并從今年起在全省各地市逐漸推開。
據(jù)省住建廳介紹，截至2012年末，全省常住總?cè)丝谶_到1.06億人，城鎮(zhèn)化率達到67.4%，居全國前列；其中，珠三角的城鎮(zhèn)化率達83.84％，相當于中等發(fā)達國家水平，已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟階段。但是，在快速城市化發(fā)展過程中，粗放式經(jīng)濟增長方式和外延式城市建設模式使得資源環(huán)境的承受能力變得脆弱，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾逐步顯現(xiàn)并日益尖銳。
此外，各地城市建設仍然還在“拼土地、拼資源、拼成本”的階段，城鄉(xiāng)建設用地無序擴張，土地利用粗放低效“攤大餅”現(xiàn)象比較普遍；自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、公園綠地系統(tǒng)、農(nóng)田保護區(qū)等，日益變?yōu)椤吧鷳B(tài)孤島”，需要從戰(zhàn)略高度整體性和系統(tǒng)性地予以保護。與此同時，生態(tài)管理體系亟待改善。
2013年10月，省政府印發(fā)了《關于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》，提出各地市劃定工作應在今年底前完成。由此，廣東省成為全國率先啟動“生態(tài)控制線劃定”工作的省份之一。省住建廳副廳長蔡瀛表示，“生態(tài)控制線對城鄉(xiāng)發(fā)展的約束是對其資源浪費、環(huán)境污染等負面行為的約束，而不是對其經(jīng)濟發(fā)展的約束?！?/p>
省住建廳建議，各級政府建立健全生態(tài)控制線綜合監(jiān)管制度，將生態(tài)控制線管理作為重點工作納入績效考核。省住建廳也將建立定期監(jiān)督、定期評估機制。同時建立智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺，將生態(tài)控制線樁點坐標、影像資料等納入信息平臺，運用空間數(shù)據(jù)庫實行動態(tài)管理。生態(tài)控制線執(zhí)法主管部門將利用遙感技術等現(xiàn)代科技手段，對生態(tài)控制線內(nèi)違法建設行為進行動態(tài)監(jiān)測。
南方日報記者 肖文舸 謝慶裕