中國生態(tài)文明體制改革歷程回顧
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據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院中國改革信息庫數(shù)據(jù)顯示，黨的十一屆三中全會以后，我國進入了改革階段，資源環(huán)境管理體制也在改革開放思路的指導下開始了全面革新。經歷了35年改革，我國對資源環(huán)境問題的認識越來越深刻，資源環(huán)境管理體制從無到有，從蹣跚學步的初步確立階段到積極學習探索的可持續(xù)階段，到結合我國實際提出自己的理論創(chuàng)新的科學發(fā)展階段，到黨的十八大報告提出大力推進生態(tài)文明建設，并把生態(tài)文明建設放在事關全面建成小康社會的戰(zhàn)略地位，納入建設我國特色社會主義總體布局。再到十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快生態(tài)文明制度建設，建設生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。我國生態(tài)文明制度建設邁向穩(wěn)步前進的道路。
第一部分：我國資源體制改革的回顧
一、初步確立資源管理體系
1978 年到 1992 年是我國資源管理體系改革的起步階段。在此期間，建立了保護和開發(fā)利用資源的法律法規(guī)體系，資源保護明確寫人《憲法》，一些資源法規(guī)相繼誕生；資源從絕對公有、無償授予到有償轉讓；資源管理從原來的計劃體制逐步轉向市場體制；資源開采從元償?shù)接袃敚谝淮Y源稅產生。
1.初步確立資源法律體系。
1978年和 1982年我國分別頒布了第三部和第四部《中華人民共和國憲法》，確立了資源保護和合理使用的法律地位，增加了一些合理開發(fā)利用自然資源的條款。如1982年《憲法》規(guī)定"國家保障自然資掘的合理利用，保護珍貴的動物和植物……”，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地……”等。1979 年9月通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國第一部環(huán)境法律，該法也規(guī)定了很多保護和合理利用資源的相關內容，如“保護、發(fā)展和合理利用水生生物……”，“開發(fā)礦藏資源，必須實行綜合勘探、綜合評價、綜合利用，嚴整亂挖亂采"，“保護和發(fā)展森林資源，進行合理采伐……”，“保護、發(fā)展和合理利用野生動物、野生植物資源……等”。這些法律的頒布走出了資源管理法制化的第一步，為后來我國全方位的資源立法提供了依據(jù)。1982 年制定了《海洋環(huán)境保護法》和《文物保護法》，1984年制定了《中華人民共和國森林法》 ( 1979 年)，制定《森林法(試行)》，1985 年制定了《草原法》, 1986 年制定《土地管理法》 (1988 年修正)、《礦產資源法》和《漁業(yè)法》， 1988 年制定《野生動物保護法》和《水法》（1991年制定《水土保持法》，這些資源法律的制定初步確立了資源管理的法律體系，使資源管理工作由原來的純粹的行政計劃走上了法制化的道路。此外，在國家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律與企業(yè)法律中也規(guī)定了環(huán)境保護的內容。例如，在《中華人民共和國刑法》中專門設立了一節(jié)"破壞環(huán)境資源保護罪"，確立了由于污染造成的環(huán)境事故或破壞自然資源所要承擔的刑事責任。
2. 資源產權改革萌芽一一一從“產權法制化”到“轉讓使用權”
改革開放前，我國礦藏、森林、土地、水流等自然資源都是屬于國家所有，實行全民所有制，對資源產業(yè)的管理也是純粹的計劃經濟體制，由國家通過行政命令的手段進行管理，資源、無償使用。當時我國對自然資源的界定以及占有、使用、分配等規(guī)定不明確，產權關系模糊，資源產權制度并沒有確立，如我國第一部憲法(1954 年)第一章第六條僅籠統(tǒng)地規(guī)定"礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有"，這樣就造成了資源產權不明確，出現(xiàn)了自然資源的無序、無節(jié)制開發(fā)以及破壞和浪費現(xiàn)象嚴重。改革開放后，我國開始著手資源管理規(guī)范工作，逐步創(chuàng)設了自然資源產權制度，確立了自然資源的全民所有制，資源管理從原來的行政管理慢慢轉化為法律規(guī)范。尤其是20 世紀80 年代以后，土地、礦產、草原、森林等自然資源開始逐步放開計劃管理，管理體制走向市場化，允許依法"轉讓使用權"。1982 年《憲法》第一章第9 條和第10 條規(guī)定"礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外"，"農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有"01986年《民法通則》第80 條和81 條規(guī)定了土地、森林、礦山等自然資源的公有制形式，這些全民所有和集體所有的資源受國家法律保護，不得非法轉賣。另外在《森林法》 ( 1984 )、《草原法》（1985) 、《漁業(yè)法》(1986) 、《礦產資源法》 (1986) 、《土地管理法》(1986) 、《野生動物保護法》(1988)和《水法》 (1988) 以及大量行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章中都對自然資源的產權做出了相關的規(guī)定。這些法律、法規(guī)和規(guī)章正式安排了我國自然資源產權制度，實現(xiàn)了自然資源管理的規(guī)范化和法制化，也表明在我國已形成了自然資源管理的法律體系，以及各種資源產權制度。我國的自然資源管理開始進入"產權法制化"階段。伴隨產權法制化和市場經濟發(fā)展的步伐，我國為提高資源開發(fā)利用效率，解決政府計劃經濟和行政管理的弊端，在資源體制改革中也逐步放開對資源的管理，實現(xiàn)資源市場化。這主要表現(xiàn)在自然資源產權交易市場的發(fā)展。1982年我國頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確規(guī)定"允許外國企業(yè)參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源"，允許“通過組織招標，采取簽訂石油合同方式，同外國企業(yè)合作開采石油資源”，這可以看作是資源開發(fā)權依法轉讓的萌芽。1988 年，我國《憲法》第10條第4款修改為 “任何組織或者個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以有償轉讓?！睉椃ǖ倪@次修改對我國自然資源法律制度的變遷具有極為重要的影響，它標志著我國自然資源產權交易開始起步，產權市場開始發(fā)育。之后，《土地管理法》也隨之作了修正?！锻恋毓芾矸ā罚?988) 第2 條和第7 條確立了土地有償使用制度，明確規(guī)定了土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押制度，并劃出了土地使用權交易與劃撥的界限。這一新的法律制度安排使土地開發(fā)利用權成為最早進入交易的自然資源產權。自此以后，我國自然資源產權市場逐步形成并發(fā)展起來，自然資源開始允許在法律許可的范圍內“轉讓使用權”。這-改革是我國資源管理體制的一大進步，為資源市場化奠定了基礎。
3.資源稅費改革——第一代資源稅，從“無償開發(fā)”到部分“有償開發(fā)”
改革開放前，我國普遍認為資源完全“公有”，不允許私自轉讓，對資源的使用由國家計劃指導，采取“無償授予”、“無償開采”的手段。改革開放后，我國逐步走向市場經濟，同時也認識到資源是稀缺的，對經濟發(fā)展起著至關重要的作用，因此資源體制也開始走向市場化、資產化。1980 年五屆人大三次會議上我國首次提出開征資源稅問題；1982年1月，國務院發(fā)布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》規(guī)定，“參與合作開采海洋石油資源的我國企業(yè)、外國企業(yè)，都應當依法納稅，繳納礦區(qū)使用費”，這可以看作是有償開采的萌芽; 1984年9月18日國務院正式發(fā)布了《中華人民共和國資掠稅條例(草案)》，標志著資源稅在我國的正式建立。此后，我國開始對自然資源征稅。當時征收范圍較小，實際上僅對原油、天然氣、煤炭和鐵礦石征收，至于對鹽征稅，不包括在資源稅范圍內。但是該《條例》建立的思路完全是為了調節(jié)級差收益，把起征點定為銷售利潤率的12%，也就是說對沒有獲得12% 以上的銷售利潤的企業(yè)，國有礦產資源都可以無償開采。但1984年資源稅制度的建立在客觀上維護了國家對于礦產資源的部分權益，推動了改革的前進。1986年3月19日，六屆全國人大常委會第十五次會議通過并公布了《中華人民共和國礦產資源法》進一步明確規(guī)定，“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?！薄岸愘M并存”的制度從此以法律的形式確立了下來。這一制度的確立，盡管是對西方國家經驗的簡單移植，確立的調節(jié)級差收益的思路不能從根本上消除"無償開發(fā)"，只是符合一定條件的部分“有償開發(fā)”，但這也是我國資源體制的一項重大改革和進步，對我國礦產資源保護和生態(tài)環(huán)境建設具有良好的促進作用。
二、建立可持續(xù)發(fā)展的資源管理體系
1992 年聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展大會以來，可持續(xù)發(fā)展成為全世界普遍認同的一個經濟社會發(fā)展的基本方略和指導思想。之后，我國開始組織編制《我國的21 世紀議程》，可持續(xù)發(fā)展時代開始到來。1994 年3 月25 日，國務院通過了《我國21 世紀議程一一我國21 世紀人口環(huán)境與發(fā)展白皮書》；1995 年十四屆五中全會把可持續(xù)發(fā)展納入"九五"和到2010 年中長期國民經濟和社會發(fā)展計劃：1996年通過的《“九五”國民經濟和社會發(fā)展計劃和2010年遠景目標規(guī)劃綱要》明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略：黨的十五大、十六大也將可持續(xù)發(fā)展列為重大戰(zhàn)略決策。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想指導下，我國資源管理體制也邁入了可持續(xù)發(fā)展階段，可持續(xù)發(fā)展思想成為指導資源管理的核心思想。為改善資源管理體制，黨中央從1999 年到2003 年共召開了五次中央人口資源環(huán)境工作座談會，期間，資源管理法律體系更趨完善，資源產權改革也從“轉讓使用權”階段發(fā)展到“可交易”階段，第二代完全的“有償開發(fā)”資源稅制產生，資源管理進一步走向市場化。
1.可持續(xù)發(fā)展與中央人口資源環(huán)境座談會
1992 年以后，傳統(tǒng)的"高投入、高消耗、高污染"的發(fā)展模式已經走到了盡頭，取而代之的是可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。我國是一個人口眾多、資源相對短缺、經濟基礎和技術能力相對薄弱的發(fā)展我國家，在工業(yè)化和城市化雙重壓力下如何解決人口、資源與環(huán)境問題對我國是一個巨大的挑戰(zhàn)。在可持續(xù)思想指導下，為解決人口、資源與環(huán)境的矛盾，我國于1999 年將原來每年三月份的中央計劃生育環(huán)境保護工作座談會改為中央人口資源環(huán)境工作座談會，以期指導我國協(xié)調人口、資源、環(huán)境與經濟發(fā)展的矛盾，尤其是2002年以后，座談會把如何實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調人口、資源與環(huán)境的發(fā)展作為重要議題。在2002 年3 月10 日中央人口資源環(huán)境工作座談會上，江澤民總書記強調"為了實現(xiàn)我國經濟和社會的持續(xù)發(fā)展，為了中華民族的子孫后代始終擁有生存和發(fā)展的良好條件，我們一定要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，正確處理經濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關系，促進人和自然的協(xié)調與和諧，努力開創(chuàng)生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，核心的問題是實現(xiàn)經濟社會和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。發(fā)展不僅要看經濟增長指標，還要看人文指標、資源指標、環(huán)境指標"。胡錦濤總書記在2003年中央人口資源環(huán)境工作座談會上指出"建立健全適應可持續(xù)發(fā)展要求的資源調查評價體系、法律體系、規(guī)劃體系、科技創(chuàng)新體系和行政管理體系，全面提高資源保護和合理利用水平"，"十六大把實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)經濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調寫入了黨領導人民建設我國特色社會主義必須堅持的基本經驗，強調實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，必須使可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富
2.完善資源法律體系。
實施我國資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完備的法律支持和依據(jù)必不可少，從1992 年到2004 年我國制定、頒布或修改了多項資源法律，使我國的資源法律體系趨于完善，促進了我國資源管理體制走向市場化、科學化。具體來講， 1993 年制定了《農業(yè)法》；1996 年制定了《煤炭法》，修訂了《礦產資源法》； 1997 年制定了《防洪法》、《節(jié)約能源法》； 1998 年修訂了《土地管理法》、《森林法》； 1999 年制定了《氣象法》、《水污染防治法》；2000 年制定了《種子法》，修訂了《漁業(yè)法》； 2001 年制定了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》；2002年制定了《農村土地承包法》，修訂了《草原法》、《水法》、《農業(yè)法》、《文物保護法》；2004年制定了《公路法》，修訂了《種子法》《野生動物保護法》，再次修正了《土地管理法》等。這些資源法律的頒布從法律上確定了我國資源的占有、使用和開發(fā)利用方式，推動了我國資源管理體制的市場化改革。如1998 年修改過的《森林法》指出，"森林、林木、林地使用權可以依法轉讓"，"進行勘查、開采礦藏和各項建設工程應當不占或者少占林地……"，"國務院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應當在……，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理"，"國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量"等，這些修改就從法律上規(guī)定了森林資源如何開發(fā)和利用。其他諸如《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產資源法》、《煤炭法》野生動物保護法》等也都是為促進我國資源管理體制市場化改革而做出了規(guī)定和修改，主要包括從資源產權和交易、開發(fā)方式、資源保護等方面的規(guī)定，資源"依法交易"和"有償開發(fā)"等規(guī)定都是為推動資源市場化，提高資源利用效率，保護資源環(huán)境和達到我國資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展服務的。
3.深化資源產權改革一一從“轉讓使用權”到可交易”
20 世紀80 年代我國資源產權改革從"轉讓使用權"掀開帷幕，自海洋石油允許國外開發(fā)開始，我國政府逐步放開資源管制，致力于資源市場化改革。在可持續(xù)發(fā)展思想指導下，我國資源產權改革也邁開了一大步，從"轉讓使用權"階段發(fā)展到產權"可交易"階段，尤其到90 年代中期，國家允許對礦山、土地等自然資源在一定條件下通過拍賣、出售等方式交易使用權，至此，資源產權市場初步形成并完善起來。20 世紀90 年代初，我國政府在財稅體制改革中加強了對礦產等資源的征稅力度，在一定程度上規(guī)范了自然資源的開發(fā)，提高了資源利用效率。1996 年8 月29 日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議對1986 年的《中華人民共和國礦產資源法》進行了修正，確認了礦產資源的采礦權和探礦權在法律規(guī)定的范圍內"有償取得"和"依法轉讓"的制度，并且規(guī)定了國家鼓勵扶植集體礦山企業(yè)和個體開采國家指定范圍內的礦產資源。1996 年《中華人民共和國礦產資源法》的修正標志著我國自然資源產權進入了"可交易"階段，是資源管理體制改革的一大進步。1998 年2 月國務院出臺了《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三個行政法規(guī)，這對貫徹實施礦產資源法，實行探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓法律制度進行了進一步的規(guī)范，也在法律上確認和規(guī)范了產權交易市場，對建立適應社會主義市場經濟體制下的礦業(yè)權管理制度具有重要意義。除礦產資源外，我國相繼修改《森林法》、《土地管理法》等相關法律法規(guī)，對這些資源的產權的"可交易"也作了相關規(guī)定，并且相繼出臺相關法規(guī)以規(guī)范這些資源產權交易辦法。1999 年3 月，為加強對探礦權、采礦權評估行為的管理，國土資源部頒布《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》。至此，我國自然資源產權交易市場逐步形成，對自然資源的管理逐步走向市場化。同時，為了規(guī)范資源管理， 1998 年對國務院各行政主管部門、特別是關于環(huán)境與資源保護行政主管部門進行了調整和改革。在這次國務院機構改革中，除了將原林業(yè)部調整為國家林業(yè)局外，還成立了新的"國土資源部"，以統(tǒng)一對國家國士資源的管理。
4.資源稅費改革第二代資源稅從部分"有償開發(fā)"到完全"有償開發(fā)"。
在資源可持續(xù)利用思想指導下，我國更加注重資源的保護和有效利用，認識到原有的資源"有償開采"的具體形式不夠完備，調節(jié)級差收益的思路使征稅不夠徹底，還存在著大量"無償開采"的現(xiàn)象，稅費征收力度不夠，不能有效起到控制資源盲目開采、提高開發(fā)利用率的日的，而且資源、稅的征收范圍太窄，財稅管理制度不夠健全，征稅執(zhí)行力度不夠，所有這些情況都有悖于資源可持續(xù)利用的原則，不利于經濟可持續(xù)發(fā)展。為此，在1993 年的全國財稅體制改革中，對1984 年的第一代資源稅進行了重大修改，形成了第二代資源稅制度。1993 年12 月，國務院發(fā)布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》及《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，把鹽稅擴展到資源稅中，并且擴大了資源稅征收范圍，包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦及鹽等七種①，其核心是不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量征稅，并且為每一課稅礦區(qū)規(guī)定了適用稅率，幾乎是一礦一稅率。自 1994 年 4 月 1 日起實施的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》具體落實了《礦產資源法》中有償開采的原則，并在《附錄》中列出了我國當時已發(fā)現(xiàn)的全部 173 種礦產及其補償費率。盡管由于要考慮礦山企業(yè)的承受能力，我國的資掘補償費率比許多國家的權利金征收率要低得多，但這畢竟是劃時代的進步，元償開采到此結束，覆蓋全部礦種的有償開采制度從此奠定了基礎。第二代資源稅對所有資源企業(yè)征收"級差收益"的資源稅，包括沒有獲得超額利潤，低于平均利潤甚至虧損的企業(yè)，這樣就與資源稅"調節(jié)級差收益"的初衷存在著一定的矛盾，也有一定的不合理性和不公平性，但不管怎樣，第二代資源稅徹底改變了"無償開發(fā)"現(xiàn)象，對資源的保護和持續(xù)利用起到了關鍵性的作用。1996 年 8 月 29 日，八屆全國人大常委會第二十一次會議對《礦產資源法》進行了修改，確立了探礦權和采礦權的"有償取得"和"有限范圍內轉讓"的制度，使我國礦產資源財產權制度向前邁進了一大步。除礦產資掘外，我國還根據(jù)《土地管理法》、《水法》、《電力法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《漁業(yè)法》等相關法律制定了一系列相關的稅費制度，使我國資源真正達到了完全"有償開發(fā)"，更符合資源開發(fā)利用的可持續(xù)原則。