起訴環(huán)保部門(mén)面臨諸多難題 霧霾污染找誰(shuí)買(mǎi)單
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近日，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬(wàn)元的消息引發(fā)熱議。據(jù)報(bào)道，此為全國(guó)首例個(gè)人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件，也再次引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。很多人認(rèn)為該市民沒(méi)有起訴資格；有的人認(rèn)為，即使獲得起訴資格，該市民也不可能勝訴。
市民因霧霾狀告環(huán)保局是第一例，但不會(huì)是最后一例。最近有一些著名的環(huán)保專(zhuān)家也在論證能否起訴有關(guān)政府或環(huán)保廳局甚至環(huán)境保護(hù)部，他們認(rèn)為，可以起訴的理由就是環(huán)保部門(mén)履行職責(zé)不力。按照《行政訴訟法》保護(hù)公民人身權(quán)利的請(qǐng)求規(guī)定，環(huán)保部門(mén)履行保護(hù)職責(zé)不力，公民可以起訴。
公益是指公共的利益，不同于純粹的個(gè)人利益，石家莊市民狀告環(huán)保局是否是公益訴訟還值得研究。如果他是為了自己利益起訴環(huán)保局，就不屬于公益訴訟，如果既為自己又為他人利益發(fā)起的訴訟就是公益訴訟。本案中，原告起訴環(huán)保局，要求履職，其中有公益成分也有私益成分，但原告在訴訟中請(qǐng)求賠償1萬(wàn)元，這應(yīng)該是賠給他個(gè)人的，私益保護(hù)的色彩突出。
起訴環(huán)保部門(mén)面臨諸多理論和現(xiàn)實(shí)難題
按照現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》，原告針對(duì)石家莊市環(huán)保局起訴，要獲得起訴權(quán)、獲得賠償面臨以下理論和現(xiàn)實(shí)的難題：
第一，原告能否以侵權(quán)為名要求環(huán)保局賠償，值得商榷。
目前霧霾來(lái)源不清，機(jī)理不明，加上氣象的影響，各地的污染物排放“貢獻(xiàn)”相互疊加，發(fā)揮綜合影響效應(yīng)，難以區(qū)分各自的排放量和污染影響。責(zé)任主體和份額都不清楚，原告去起訴特定的環(huán)境保護(hù)局，可能會(huì)受到反駁。
不可否認(rèn)，大氣中的污染物有本地的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、企業(yè)排放物等，是確定的。因此，按照《行政訴訟法》規(guī)定，可以訴請(qǐng)環(huán)保局就特定的污染來(lái)源履行監(jiān)管職責(zé)，要求其命令企業(yè)控制大氣污染物排放，減少霧霾的產(chǎn)生。以履行監(jiān)管為訴求，難度小一些。但是按照誰(shuí)排放誰(shuí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任的原則，由于環(huán)保局不是造成損害的直接侵權(quán)主體，要求環(huán)保局賠償1萬(wàn)元，于法無(wú)據(jù)。
如果起訴要求賠償，則法律障礙有二：一是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，污染受害者要明確，致害企業(yè)也得明確，就本案的霧霾污染而言，誰(shuí)是污染主體目前尚不清楚，因此很難去找特定企業(yè)賠償；二是居民起訴石家莊市環(huán)保局索賠1萬(wàn)元，其計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么？舉證有難度。
第二，排放主體眾多，難以確定責(zé)任主體和各自的責(zé)任份額。
對(duì)產(chǎn)生霧霾的“貢獻(xiàn)”，每個(gè)人、每個(gè)家庭、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)行業(yè)都有份。譬如，每個(gè)家庭都要做飯，要排出油煙，據(jù)分析，油煙污染對(duì)產(chǎn)生霧霾有一定作用；一些居民在冬季燒煤取暖，對(duì)產(chǎn)生霧霾也有一定“貢獻(xiàn)”；企業(yè)向大氣排放，也是造成霧霾的原因。
其中，一些達(dá)標(biāo)和符合總量控制指標(biāo)的排放是合法的，一些個(gè)體排放(如抽煙)、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權(quán)利沒(méi)有納入現(xiàn)行法律規(guī)范之列，它們應(yīng)否與一些企業(yè)的違法排放一起承擔(dān)責(zé)任？值得進(jìn)一步區(qū)別研究。在責(zé)任不清的基礎(chǔ)上，談屬地監(jiān)管的環(huán)保廳局的責(zé)任，也很勉強(qiáng)。
第三，區(qū)域之間污染相互交融，起訴其中一個(gè)區(qū)域不一定合理。
每個(gè)區(qū)域?qū)F霾都有“貢獻(xiàn)”，可以說(shuō)，石家莊的霧霾物質(zhì)可能來(lái)自石家莊，可能來(lái)自河北省的其他地區(qū)，也可能來(lái)自山西，加上污染物遷徙規(guī)律不清楚，難以舉證。因此，僅起訴石家莊市環(huán)保局，要求一個(gè)地區(qū)政府采取措施，包括履行責(zé)任、進(jìn)行賠償，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。同樣地，北京的霧霾一大部分來(lái)自河北省，北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作，因此起訴北京市環(huán)保局要求履責(zé)，也不合適。因此，起訴陷入困境。
對(duì)此，一些人認(rèn)為，比較好的辦法是起訴及各行政區(qū)域的共同主管部門(mén)———環(huán)境保護(hù)部。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持，但是現(xiàn)在的地方政府及其環(huán)境保護(hù)部門(mén)消極怠職也得不到法律的支持。
但是，我們應(yīng)該看到，雖然基于立法缺陷，原告的起訴要求不一定得到法律的支持，卻是對(duì)促進(jìn)立法創(chuàng)新是有意義的。