媒體揭環(huán)評(píng)造假亂象：審批部門因個(gè)人私利開綠燈
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資料圖
“灰色”委托代理關(guān)系影響公正
任景明把鄺森和陸凱這樣的現(xiàn)象歸結(jié)為“委托代理關(guān)系失范”，他認(rèn)為，這是影響環(huán)評(píng)公正的原因之一。
環(huán)評(píng)一般涉及兩種委托代理關(guān)系：建設(shè)單位—環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、審批部門—評(píng)估單位。
“現(xiàn)在的委托關(guān)系是業(yè)主委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做環(huán)評(píng)報(bào)告，這個(gè)法理不順。原因在于，拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)，現(xiàn)在很多企業(yè)要求機(jī)構(gòu)編環(huán)評(píng)報(bào)告，前提條件是保證過，不過就別接。”任景明說，“結(jié)果，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)答應(yīng)之后接到項(xiàng)目，先拿一半錢，然后開始做報(bào)告，后面審批能過，錢就可以全收回來，不能過另一半錢也要不到了?！?/p>
全國(guó)人大代表、香港立法委員會(huì)議員蔡素玉認(rèn)為：項(xiàng)目發(fā)起人請(qǐng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做環(huán)評(píng)，會(huì)使整個(gè)環(huán)評(píng)工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的環(huán)評(píng)工作起碼要做一年，這是最低的時(shí)間限度，如評(píng)估對(duì)環(huán)境、對(duì)鳥類的影響，一般都要做四季。但事實(shí)上，環(huán)境評(píng)估報(bào)告交給審批單位后，審批單位根本沒有時(shí)間，也沒有資源去審核這個(gè)評(píng)估是不是客觀，是不是正確。”
審批部門和評(píng)估單位的委托代理關(guān)系也存在問題。評(píng)估單位是受審批部門委托做技術(shù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于審批部門之外，才能客觀評(píng)價(jià)一份環(huán)評(píng)報(bào)告是否有效。但現(xiàn)實(shí)中的評(píng)估中心卻是環(huán)保部門的下屬單位，如任景明所在的環(huán)境工程評(píng)估中心，實(shí)際上就算是環(huán)保部的下屬單位。環(huán)境評(píng)估因此成了下級(jí)受上級(jí)“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。
除了上述兩種關(guān)系，有時(shí)政府部門與建設(shè)單位之間、政府部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間也存在一種或明或暗的委托代理關(guān)系。當(dāng)存在第三種委托代理關(guān)系時(shí)，政府干預(yù)環(huán)評(píng)審批的現(xiàn)象就比較突出了，更同樣影響環(huán)評(píng)公正。
“所有環(huán)保局長(zhǎng)的帽子都在市長(zhǎng)下面管著，如果你是環(huán)保局長(zhǎng)，市長(zhǎng)給你打招呼了，你不買賬，可能嗎？”任景明說，如果有級(jí)別很高的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某個(gè)重大項(xiàng)目特別關(guān)照，干預(yù)環(huán)評(píng)審批，環(huán)保部門是沒辦法的。
另外一種情形是，當(dāng)下的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)既有企業(yè)又有事業(yè)單位，它們中的一部分是環(huán)保部門的下屬單位，在環(huán)保部門，下屬單位的環(huán)評(píng)報(bào)告往往更容易通過審批。此外，在水利、交通、石油、石化、電力等行業(yè)主管部門和一些高校下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，也都?jí)艛嗔烁髯缘沫h(huán)評(píng)市場(chǎng)，很多項(xiàng)目基本上不出它們的口，這也背離了環(huán)評(píng)市場(chǎng)化的目標(biāo)。
以上這幾層關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，就形成了整個(gè)環(huán)評(píng)的“潛規(guī)則”：在一個(gè)看似統(tǒng)一、開放、自由的招標(biāo)競(jìng)標(biāo)市場(chǎng)里，政府部門及其下設(shè)的審批部門、評(píng)估單位，與建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間或多或少、或明或暗地存在著聯(lián)系。有的聯(lián)系雖然合法合規(guī)，但制度設(shè)計(jì)存在缺陷，如建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系；有的聯(lián)系則是由金錢、權(quán)力等“灰色關(guān)系”勾連起來的。
如何讓市長(zhǎng)們不好再打招呼
蔡素玉和任景明都認(rèn)為，解決委托代理關(guān)系失范的辦法是效仿歐洲，在項(xiàng)目建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間引入中立機(jī)構(gòu)。以荷蘭的做法為例：環(huán)境評(píng)估的費(fèi)用也是由項(xiàng)目發(fā)起人出，但費(fèi)用要交給一個(gè)中立的單位，比如環(huán)保部門，或者由社會(huì)人士組成的中立機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)專業(yè)的顧問公司來做環(huán)境評(píng)價(jià)工作。這個(gè)公司在做環(huán)評(píng)時(shí)，是向政府機(jī)構(gòu)或者中立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而不是向雇用他們的項(xiàng)目發(fā)起人負(fù)責(zé)，這樣做出來的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告會(huì)比較中立，沒有偏頗，公信力也會(huì)較強(qiáng)。
至于解決行政干預(yù)困擾，任景明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，環(huán)保部在“科學(xué)評(píng)估，廉潔評(píng)估”的原則下，提出了一條“陽(yáng)光評(píng)估”的原則，或許有效：讓環(huán)評(píng)過程中的信息更全面向社會(huì)公開，將客觀存在的問題擺出來，讓市長(zhǎng)們不好再打招呼。
2013年11月，環(huán)保部印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南(試行)》，將原來沒有明確需要公開的環(huán)評(píng)報(bào)告全本、審批部門受理情況、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及人員信息等都列為信息公開內(nèi)容。
也是在2013年11月，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革工作的通知》，要求加快環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與行政主管部門脫鉤，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門以及交通、水利、海洋等部門所屬事業(yè)單位和大專院校加快推進(jìn)體制改革，其中環(huán)保部門下屬事業(yè)單位要在2015年底前完成體制改革。環(huán)保部要求，現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都要轉(zhuǎn)企。
然而，不管是設(shè)立中介機(jī)構(gòu)，還是陽(yáng)光評(píng)估、環(huán)評(píng)單位與主管部門脫鉤，都將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。以“脫鉤”為例，“盡管將來會(huì)脫鉤，也只是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系脫了，但是內(nèi)部的各種關(guān)系還有，中國(guó)是關(guān)系社會(huì)，有關(guān)系就能使上勁，有關(guān)系單位審批就更容易?！比尉懊髡J(rèn)為，環(huán)評(píng)行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)無序、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，其實(shí)是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的縮影，除掉這些痼疾要寄望于整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)制度從法律上真正完善起來。
今年3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見》，明確要求，各級(jí)環(huán)保行政主管部門不得為建設(shè)單位指定或向建設(shè)單位推薦環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)；嚴(yán)禁地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門以備案等方式設(shè)置準(zhǔn)入條件，限制外埠環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在本地承接環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。
密集發(fā)布的文件，表達(dá)了環(huán)保部要把環(huán)評(píng)這個(gè)“閥門”擰緊的決心。
中國(guó)的環(huán)評(píng)理念并不落后
發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)早幾十年甚至近百年走上工業(yè)化道路，沒有應(yīng)對(duì)大面積污染的預(yù)防機(jī)制和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，所以只能先生病再找藥方。但中國(guó)不完全是這樣。
環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，環(huán)評(píng)概念最早于1964年在加拿大召開的一個(gè)國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上提出。1969年，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》發(fā)布，要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交的議案、行動(dòng)建議中，如果可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，就必須提交相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告或文件，這是世界上第一次確認(rèn)環(huán)評(píng)制度的法律。
中國(guó)1979年9月頒布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，確定了環(huán)境評(píng)價(jià)制度，1986年3月頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》則是真正的實(shí)施和推動(dòng)文件，1989年12月頒布的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書獲環(huán)保部門批準(zhǔn)后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)書才能被批準(zhǔn)。據(jù)任景明介紹，在美國(guó)之后的100多個(gè)建立環(huán)評(píng)制度的國(guó)家里，中國(guó)起步較早。
2002年通過的《環(huán)評(píng)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核，乃至公眾參與、信息公開、法律責(zé)任等都做了明確的規(guī)定。
此后，原國(guó)家環(huán)保總局、現(xiàn)在的環(huán)保部先后對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)、環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格都發(fā)布了詳盡、系統(tǒng)的文件。
國(guó)家發(fā)改委2004年發(fā)布的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》中明文規(guī)定，項(xiàng)目申報(bào)單位在向項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需附送環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見。
“可以說，2000年以來，我們國(guó)家的環(huán)評(píng)事業(yè)逐步建立了完善的體系，特別是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)這一塊兒，沒有環(huán)評(píng)就不能立項(xiàng)，企業(yè)從認(rèn)識(shí)到行動(dòng)上都已經(jīng)適應(yīng)了這樣的程序?！杯h(huán)保部一位不愿透露姓名的工作人員在電話中告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，即使是老企業(yè)在初建時(shí)沒有進(jìn)行環(huán)評(píng)，也多在后來補(bǔ)辦了手續(xù)。
任景明對(duì)環(huán)評(píng)制度本身也表示肯定：如果沒有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，我國(guó)當(dāng)前的資源、環(huán)境形勢(shì)還要嚴(yán)峻得多。
環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分“甲乙”
甲級(jí)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)高于乙級(jí)機(jī)構(gòu)，可以在資質(zhì)證書規(guī)定的評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)，承擔(dān)各種級(jí)別的環(huán)評(píng)報(bào)告的編制工作，而乙級(jí)機(jī)構(gòu)只能編制省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批的環(huán)評(píng)報(bào)告。