新環(huán)保法將按日計罰 屢罰屢犯是否一去不復(fù)返？
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中國環(huán)境報記者李成思 聶廷勇 王瑋通訊員范悅煒
地方實踐到國家立法，“按日計罰”這一路走來并不平坦。從借鑒國外經(jīng)驗，重慶市、深圳市的積極實踐，環(huán)保部門、專家和環(huán)保NGO多年呼吁，到經(jīng)過數(shù)次修改，現(xiàn)在，“按日計罰”已經(jīng)在新修訂的《環(huán)保法》中得到了明確。
新法第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類?！?/p>
被稱之為史上最嚴(yán)的《環(huán)保法》規(guī)定了最嚴(yán)格的制度，“按日計罰”從制定之初到確定下來，都一直是新法中頗為引人注目的一項內(nèi)容。
嚴(yán)格的環(huán)保制度展現(xiàn)出國家治理污染的決心，描繪出山清水秀、天藍(lán)地綠的美好未來。據(jù)了解，有關(guān)部門將研究制定“按日計罰”等新措施的執(zhí)法規(guī)范。
本報記者采訪了曾經(jīng)參與法律修改的官員、專家、環(huán)保NGO，以及地方環(huán)保部門，解答讀者關(guān)心的有關(guān)“按日計罰”問題。
“按日計罰”針對什么行為？
“什么是‘按日計罰’？就是‘按日累計罰款’，是針對連續(xù)性違法行為的一種處罰制度?！杯h(huán)境保護(hù)部政研中心高級工程師王彬告訴記者。
為什么需要按日處罰？王彬說，“按日計罰” 能依法制止違法排污。簡單計算一下，違法排污按照上限罰款十萬元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個月，執(zhí)法成本巨大，而如果違法排污者不自覺守法，在此期間節(jié)省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。
按照地方環(huán)保部門的說法，環(huán)保部門天天執(zhí)法，企業(yè)天天違法。王彬認(rèn)為，“違法成本低”使法律形同虛設(shè)，這是某些企業(yè)主觀惡意持續(xù)排污的一個重要原因。只有實施按日連續(xù)處罰，使罰款數(shù)額與防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素相適應(yīng)，才能使違法成本高于守法成本，督促企業(yè)守法，緩解環(huán)境執(zhí)法的壓力。
什么行為適合新法規(guī)定的“按日計罰”？按照新法規(guī)定，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等行為就不屬于適用范圍？
王彬告訴記者，對于什么樣的環(huán)境違法行為適用“按日計罰”，有兩種規(guī)定模式：一是概況式規(guī)定，符合條件的行為均可適用“按日計罰”；二是具體性規(guī)定，直接規(guī)定哪些行為適用“按日計罰”。新法采取了概況式規(guī)定，明確規(guī)定了3個條件：違法排放污染物；受到罰款處罰；被責(zé)令改正而拒不改正。
第一，“違法排放污染物”。什么是“違法排放污染物”，有兩種理解方式：一是僅指超標(biāo)、超總量排放污染物的違法行為；二是導(dǎo)致污染物排放（不一定超標(biāo)、超總量）的所有環(huán)境違法行為，如未批先建設(shè)并且試生產(chǎn)、不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施、不按照許可證要求排污等。很明顯，應(yīng)當(dāng)對“違法排放污染物”作廣義理解。
第二，“受到罰款處罰”。罰款是僅次于“警告”的行政處罰種類。將“受到罰款處罰”作為實施“按日計罰”的條件，是對違法行為嚴(yán)重性的要求。一些違法行為情節(jié)或者后果較為輕微，不適用罰款處罰的，就不必適用按日處罰，如《水污染防治法》第八十二條規(guī)定，企事業(yè)單位不按照規(guī)定制定事故應(yīng)急預(yù)案的，由環(huán)保部門責(zé)令改正即可，情節(jié)嚴(yán)重的才給予罰款處罰。
第三，“被責(zé)令改正，拒不改正”。就是要求違法行為具有可以“責(zé)令改正”的內(nèi)容。對此有兩種理解：一是程序性要求，“責(zé)令改正”是《行政處罰法》第二十三條規(guī)定的必需程序，“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！边@里是強(qiáng)調(diào)適用“按日計罰”需要遵循行政處罰程序；二是實體性要求，要求環(huán)保法律法規(guī)的具體條款明確規(guī)定了“責(zé)令改正”，才可以適用“按日計罰”。按照后一種理解，一些違法行為需要直接禁止，不存在改正余地，就不適用“按日計罰”了。如《水污染防治法》第七十八條規(guī)定，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、嚴(yán)重污染環(huán)境的小型生產(chǎn)項目，由縣市人民政府直接責(zé)令關(guān)閉，不適用“按日計罰”。王彬認(rèn)為，這不符合立法精神，這種行為恰恰更需要通過“按日計罰”改正。
“未批先建”被新修訂的《環(huán)保法》視為一種嚴(yán)重違法，此次修法取消了《環(huán)境影響評價法》“逾期不補(bǔ)辦手續(xù)”才給予罰款處罰的限制，第六十一條規(guī)定可以直接罰款、第六十三條規(guī)定可以拘留，按道理是應(yīng)當(dāng)適用“按日計罰”的。但是“按日處罰”在這次修改中是概括式規(guī)定，難以避免“掛萬漏一”，覆蓋大多數(shù)環(huán)境違法行為但還是有所遺漏。如果在《環(huán)境影響評價法》修改中具體規(guī)定“按日計罰”，“未批先建”肯定可以適用。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，“按日計罰”并不是針對所有企業(yè)的，是針對被責(zé)令改正而拒不改正的企業(yè)，所以這是一個保障的措施。
太鋼環(huán)保部副部長張國志理解的“按日處罰”是針對違法排污。他認(rèn)為，對于違法排污，企業(yè)的理解是政府不允許排放污染物，而企業(yè)私設(shè)排污口或上了一些不該上的設(shè)施。如果存在違法排污行為，要求企業(yè)在一定的時間內(nèi)必須解決，或者必須關(guān)停，如果不處理，違法企業(yè)很可能要面臨“按日計罰”。
如何理解無規(guī)定期限？
“按日計罰”制度再好，關(guān)鍵是執(zhí)行。執(zhí)行力或者可操作性不強(qiáng)，制度就會成為一張廢紙，對違法企業(yè)起不到震懾作用?！鞍慈沼嬃P”不封頂、無期限，看似很嚴(yán)厲，但是否存在執(zhí)行難？
“按日計罰”是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定期限？王彬介紹說，國外有兩種處理方式：一是不具體規(guī)定期限，英美法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執(zhí)法權(quán)限較小，行政處罰和行政強(qiáng)制主要依靠司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和當(dāng)事人的自覺，不限制按日處罰的期限，可以增強(qiáng)法律的威懾力，提高執(zhí)法效率；二是具體規(guī)定期限，大陸法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執(zhí)法權(quán)限較大，需要防止其過于依賴罰款而怠于采取強(qiáng)制執(zhí)行手段糾正違法行為。
在王彬看來，新法沒有限制“按日計罰”的期限，較為符合我國《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的以申請法院執(zhí)行為主的強(qiáng)制執(zhí)行情況，適應(yīng)環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)威不足、強(qiáng)制手段有限、申請法院執(zhí)行難度較大的實際。
在“按日計罰”的實踐中，重慶市走在了全國的前頭。2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》在全國首創(chuàng)性地提出了按日累加處罰的理念，受到環(huán)保和法律界的廣泛關(guān)注。