新環(huán)保法將按日計罰 屢罰屢犯是否一去不復(fù)返？
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《重慶市環(huán)境保護條例》第一百一十一條第二款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。
據(jù)了解，《重慶市環(huán)境保護條例》實施之初，重慶市通過媒體進行了廣泛宣傳，還組織有關(guān)企業(yè)和單位開展了專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但仍有企業(yè)心存僥幸，不把“按日計罰”當(dāng)回事。但隨之而來的重罰讓違法企業(yè)望而生畏。
重慶川慶化工廠（以下簡稱川慶化工）建于1971年，位于渝北區(qū)洛磧鎮(zhèn)，是從事染料及染料中間體生產(chǎn)的國有大型企業(yè)。因生產(chǎn)設(shè)施陳舊，地下管網(wǎng)混亂，污水處理設(shè)施達不到處理要求，廢水不能穩(wěn)定達標(biāo)排放，曾被環(huán)保部門行政處罰40余次，罰款金額共200多萬元，但川慶化工拒絕繳納罰款，未按要求改正環(huán)境違法行為。
2009年，重慶市環(huán)保局向市政府建議對川慶化工停產(chǎn)治理，并吊銷其排污許可證，同時由環(huán)境監(jiān)察總隊先后對其超證排污、無證排污的違法排污拒不改正的行為實施“按日計罰”8次，罰款金額共計1606萬元。
經(jīng)環(huán)保部門每月現(xiàn)場檢查1～2次、宣傳環(huán)保法律法規(guī)、指導(dǎo)制定整改方案、督促整改，川慶化工如數(shù)繳納罰款，完成整改要求，做到穩(wěn)定達標(biāo)排放。
重慶紫光天化蛋氨酸有限公司（以下簡稱紫光公司）位于重慶市豐都縣，其蛋氨酸生產(chǎn)項目打破國外封鎖和壟斷，填補國內(nèi)技術(shù)空白。但由于污染防治措施不盡成熟，至今未取得環(huán)境保護建設(shè)項目審批同意。
紫光公司擅自開工建成并投入生產(chǎn)，違法向環(huán)境排放廢水、廢氣，外排廢氣嚴(yán)重擾民。在環(huán)保部門責(zé)令紫光公司改正違法排污行為后，紫光公司拒不改正。環(huán)保部門啟動“按日計罰”程序：對公司從2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日違法排污拒不改正的行為予以按日累加處罰，共作出按日累加處罰決定20次，累計罰款2860萬元。同時，環(huán)保部門致函豐都縣政府采取有效措施，解除公司環(huán)境污染危害，要求企業(yè)不得以任何理由借口恢復(fù)生產(chǎn)。紫光公司全面停止生產(chǎn)。
據(jù)了解，從2007年《重慶市環(huán)境保護條例》實施以來，重慶市共對69起拒不改正的違法排污行為實施了“按日計罰”。在重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊法規(guī)處副處長唐翔看來，“按日計罰”具有很強的可操作性。
據(jù)重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊副總隊長漆林介紹，實踐操作中，重慶市的做法是：在檢查當(dāng)日發(fā)現(xiàn)排污者的違法排污行為之后，立即發(fā)出《環(huán)境違法行為改正通知書》書面責(zé)令其改正，當(dāng)再次進行檢查時，如果違法行為仍然持續(xù)，則對違法排污拒不改正的行為進行調(diào)查取證后實施“按日計罰”，違法排污行為持續(xù)的時間為“按日計罰”的期間。
在“按日計罰”執(zhí)行過程中，能否發(fā)動公眾的力量？對此，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，環(huán)保制度在宣傳推廣時會遇到疑問，而在信息公開和公眾參與過程中能回答問題?！鞍慈沼嬃P”在實踐中如何執(zhí)行？如果這些信息每個小時都讓公眾去了解，那么公眾會問，這些企業(yè)每小時都在超標(biāo)，是不是受到了“按日計罰”？是誰阻止了“按日計罰”？環(huán)保組織、公益組織也希望理性、有序地參與監(jiān)督。
處罰有沒有上限？
重罰可以讓違法排污企業(yè)生畏。有人說，“按日計罰”就是重罰企業(yè)“上不封頂”。在此，“上限”并不是可以簡單地按字面意思理解的。
關(guān)于“按日計罰”有沒有上限的問題，全國人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東在接受全國人大新聞局組織的《環(huán)保法》修改聯(lián)合采訪時給出了答案。他說，“按日計罰”沒有上限的說法不是很全面，不是很準(zhǔn)確。
童衛(wèi)東說，在新法中沒有明確“按日計罰”的數(shù)額是多少，因為主要是“按日計罰”是在原來環(huán)境保護單行法的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體違反了哪一項環(huán)境保護單行法來作出的處罰規(guī)定。水、大氣等單行法中都就具體違法行為和按照什么標(biāo)準(zhǔn)來處罰作出了規(guī)定。這是按照原來環(huán)境保護單行法作出規(guī)定的數(shù)額來連續(xù)“按日計罰”。
童衛(wèi)東解釋，新法修改后增加了“按日計罰”內(nèi)容是起引導(dǎo)作用的規(guī)定，就是按照單行法來確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。法條確定了幾個要素，一是污染防治設(shè)施的運行成本，二是違法行為造成了直接損失和違法所得，就是單行法以后確定的罰款數(shù)額要根據(jù)這些因素來確定，所以實際上是有標(biāo)準(zhǔn)的。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是具體單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)重慶市的經(jīng)驗，“上不封頂”的含義在唐翔看來是這樣的：第一次檢查發(fā)現(xiàn)違法排污行為，第二次檢查時行為仍未改正，則從第一次檢查之日起到第二次檢查之日止，形成一個完整的獨立的“按日計罰”時間段，實施“按日計罰”；如果“按日計罰”結(jié)束后，再次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污行為仍未改正，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個新的獨立完整的累計處罰時間段；依次類推。因而，假設(shè)違法排污行為一直持續(xù)，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數(shù)額將無限遞增，即“上不封頂”。
“實踐中，違法排污行為不能一直持續(xù)，在實施‘按日計罰’不能達到糾正違法行為的目的時，環(huán)保部門會根據(jù)案件具體情況，依法采取其他措施，如責(zé)令限期治理、報請人民政府責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉等，最終達到糾正違法排污行為的目的?！逼崃指嬖V記者。
王彬認(rèn)為，新法規(guī)定是“上不封頂”的：一是沒有具體限制按日處罰的最長期限，二是沒有限制每日罰款額的上限。但是，新法的“按日計罰”規(guī)定，要通過水、氣等環(huán)境保護單行法的具體處罰條款結(jié)合，才能具體實施，環(huán)境保護單行法是可以封頂?shù)?。新法增加了一個指引性的規(guī)定，授權(quán)單行法按照幾個要素確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
王彬說，因此，準(zhǔn)確地說，“按日計罰”是沒有直接封頂、統(tǒng)一封頂，而是授權(quán)環(huán)境保護單行法根據(jù)具體情況，為環(huán)境違法行為個別封頂。
“按日計罰”是不是會大大增加企業(yè)的運行成本呢？張國志認(rèn)為，如果有排污行為的話，首先是看企業(yè)是不是合法？除了合法，還要合規(guī)。如果都做到了，應(yīng)該說企業(yè)不會有這種問題。對沒有經(jīng)過任何審批、辦理任何手續(xù)，冒出的違法排污行為，是要嚴(yán)格處罰的。
罰款數(shù)額該如何測算？
在此前的修法審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設(shè)定了處罰上限?！鞍慈沼嬃P”出臺后，“違法成本高，守法成本低”的情況能否改變？
王彬認(rèn)為，連續(xù)罰罰款額的確定，有兩種：與第一次罰款相同；與第一次罰款不同，單獨規(guī)定。新法規(guī)定相同，體現(xiàn)了對環(huán)境違法行為“零容忍”，將后續(xù)違法同等對待。
罰款額怎么具體確定？王彬解釋，第二款規(guī)定“依照有關(guān)法律法規(guī)按照……等因素確定的規(guī)定”執(zhí)行，有兩個意思：一是依照有關(guān)法律法規(guī)，即授權(quán)有關(guān)法律法規(guī)具體規(guī)定；二是按照違法成本因素確定，這就要求有關(guān)法律法規(guī)在確定罰款數(shù)額時，全面考慮防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素。
罰款額提高以后，規(guī)范罰款的自由裁量就成為一個重要問題。美國為了實施環(huán)境罰款，開發(fā)了各種計量模型，并制定了相關(guān)的政策文件，值得我國借鑒。
王彬說，根據(jù)上述要求，許多環(huán)境保護單行法律法規(guī)的罰款規(guī)定需要修改，這是因為：第一，多數(shù)罰款規(guī)定只是規(guī)定了罰款上下限額，沒有與上述因素掛鉤；第二，許多法律法規(guī)十幾年沒改，考慮通貨膨脹等因素，處罰力度實際是嚴(yán)重下降的。
據(jù)了解，罰款數(shù)額的計算方面，根據(jù)《重慶市環(huán)境保護條例》第一百一十一條第二款規(guī)定，具體做法是根據(jù)違法排污行為持續(xù)天數(shù)，按日累加進行處罰。日處罰額度按照“本條例規(guī)定的罰款額度”確定，通常與對第一次檢查當(dāng)日違法排污行為的罰款數(shù)額一致。
漆林說，“按日計罰”在設(shè)計上考慮到了時間因素，既能加重處罰，又能加快整改。隨著違法排污行為的持續(xù)，罰款數(shù)額不斷遞增，違法時間越長，所受到的處罰越重，從而實現(xiàn)責(zé)罰一致。因此，“按日計罰”能在很大程度上解決“守法成本高，違法成本低”的問題。對以追求經(jīng)濟效益為基本目標(biāo)的企業(yè)來說，“按日計罰”制度猶如高懸在頭上的一把利劍，具有很強的警示作用。重慶市實施“按日計罰”制度以后，與制度實施前相比，企業(yè)違法行為呈逐年下降趨勢，而違法排污的整改速度也加快了，一些過去屢罰屢犯的違法案件得到了有效的遏制。