城市供水服務(wù) 政企合作權(quán)責(zé)需劃清
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社會(huì)管理職能應(yīng)該與公共服務(wù)職能分離
公共服務(wù)和社會(huì)管理都是政府的基本職能，對(duì)供水服務(wù)而言，“社會(huì)管理是皮，公共服務(wù)是毛”，如果社會(huì)管理不到位，公共服務(wù)就沒有依托，所謂皮之不存毛將焉附。公共服務(wù)可以通過向社會(huì)購買服務(wù)來完成，而社會(huì)管理職能無法向社會(huì)購買服務(wù)，需要政府依法實(shí)施。
作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)，政府的社會(huì)管理責(zé)任體現(xiàn)在許多方面，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境監(jiān)管、工程規(guī)劃的到位等。在供水服務(wù)過程中，供水建設(shè)的規(guī)劃由規(guī)劃部門制定，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部門制定，環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部門制定。
可見，供水公共服務(wù)的基礎(chǔ)，并不都是由城市水務(wù)局所確定。這里并非呼吁“一龍治水”，相反，我們認(rèn)為社會(huì)管理職能應(yīng)該盡量與公共服務(wù)職能分離。只有政府的社會(huì)管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務(wù)職能才能委托專業(yè)化的公司通過采購?fù)瓿伞?/p>
社會(huì)管理必須依法進(jìn)行，必須具備法律基礎(chǔ)。公共服務(wù)采購的執(zhí)行依據(jù)經(jīng)濟(jì)協(xié)議，而不是法規(guī)。而公眾具有支付義務(wù)和知情權(quán)。供水服務(wù)是一種社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化提供，并不需要依法進(jìn)行，但是供水涉及的社會(huì)管理，則需要依法有政府部門完成。
如管道的鋪設(shè)、居民住所的拆遷、水源地的保護(hù)、污染源的管理等領(lǐng)域，都是社會(huì)管理的范疇，自來水公司無力代替政府完成，需要政府依法實(shí)施完成。
垃圾焚燒同樣是以社會(huì)管理為基礎(chǔ)的公共服務(wù)采購，垃圾場(chǎng)規(guī)劃沒做好，選址沒做好，排放控制沒有做好，信息及時(shí)公開等社會(huì)管理沒有做好，就極易引起公眾的反對(duì)，一旦公眾反對(duì)，垃圾處理服務(wù)公司就沒有解決的辦法。
市場(chǎng)化改革方向沒有錯(cuò)
蘭州供水污染事件的暴發(fā)，曾讓社會(huì)輿論再次將目標(biāo)聚焦在水價(jià)以及外資進(jìn)入等非核心環(huán)節(jié)上，甚至有個(gè)別觀點(diǎn)開始質(zhì)疑引入市場(chǎng)機(jī)制的正確性。這與2007年蘭州水務(wù)引入市場(chǎng)化機(jī)制的過程本身存在爭(zhēng)議有關(guān)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)是外資威立雅高溢價(jià)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)的項(xiàng)目，因此關(guān)注度極高，為后期的輿論質(zhì)疑埋下了伏筆。
按照十八屆三中全會(huì)國(guó)家的政策方向來看，政府公共服務(wù)倡導(dǎo)由政府通過購買專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)為主導(dǎo)來完成。通過引入專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成公共服務(wù)，不僅可以保證其所提供的服務(wù)具備較高的專業(yè)度，而且利于監(jiān)管。
綜觀市政公用事業(yè)過去十多年市場(chǎng)化改革走過的路，我們看到，公共服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制的引入也是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，地方缺乏足夠資金的必然結(jié)果。經(jīng)過十余年的發(fā)展，中國(guó)水務(wù)的建設(shè)與服務(wù)都得到了極大的改善，快速提高了服務(wù)效率，提升了服務(wù)水平，解決了水務(wù)發(fā)展投資困境。
從總體上來看，城市供水市場(chǎng)化的改革，方向是正確的，結(jié)果是好的。在世界銀行發(fā)布的報(bào)告中，曾肯定地指出“中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)化改革總體是成功的”。一方面，相比于壟斷性較高的醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)的城市供水服務(wù)口碑和服務(wù)水平是值得肯定的。另一方面國(guó)際同行共識(shí)，相比于其它發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的城市供水服務(wù)的水平也相對(duì)較高。
政企服務(wù)的界限要根據(jù)具體項(xiàng)目而定
目前，在國(guó)家政策的積極推動(dòng)下，PPP（政府——企業(yè)伙伴關(guān)系）因?yàn)榈胤截?cái)政困難而成為熱詞，并得到了財(cái)政部門的大力推動(dòng)。而實(shí)際上PPP與2003年開始推出的特許經(jīng)營(yíng)在本質(zhì)上是一樣的，只是側(cè)重的側(cè)面不同，一個(gè)是體現(xiàn)財(cái)政及融資側(cè)面，一個(gè)是體現(xiàn)公共服務(wù)側(cè)面。
PPP的核心是政企協(xié)同、各負(fù)其責(zé)、效率更高、服務(wù)更好。在PPP關(guān)系中，通過特許經(jīng)營(yíng)合同的約定了政府和企業(yè)的合同關(guān)系，且是一種合作伙伴關(guān)系。即在某件具體事情上，誰做得好，誰最適合做，就由誰去做；誰做事情的效率最高、成本最低，就由誰來操作完成。
比如供水服務(wù)中的拆遷、管道鋪設(shè)等工作，政府具備較大的推動(dòng)優(yōu)勢(shì)，則這部分工作由政府完成，而企業(yè)在服務(wù)上效率高，則由企業(yè)進(jìn)行服務(wù)的提供。可見，PPP中的合作雙方是一種平等的合作伙伴關(guān)系。因此，PPP沒有特定的政企服務(wù)界限，所有的界限都是根據(jù)具體項(xiàng)目的特征而進(jìn)行合同約定的。
在PPP的結(jié)構(gòu)中，是由政府主導(dǎo)的合作關(guān)系，政府與企業(yè)應(yīng)該各司其職，各盡其責(zé)，以推動(dòng)供水服務(wù)的健康、快速發(fā)展，讓老百姓享受到更好、更高的供水服務(wù)，任何一方責(zé)任的缺失，均會(huì)造成公共服務(wù)的危機(jī)。
作者為清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心主任、中國(guó)水網(wǎng)總編
