政府能夠效率更高地經(jīng)營公共品的情況，比想象的要少
自凱恩斯以來，“市場失效靠政府”已成為一種習(xí)慣性的思維定式。市場的確有失效的時候，但市場失效不是政府有效的保證書，不能作為政府干預(yù)的入場券。
公共品(Public Goods)是市場失效的一個經(jīng)典案例，似乎只能由政府生產(chǎn)。其實(shí)未必如此。公共品如街道的特點(diǎn)是非競爭性(Non-rivalry)，甲在路上行走并不影響乙在同一道路上散步；而私人品如面包，甲吃掉了，乙就不能再吃同一面包。公共品的另一特點(diǎn)是非排他性(Non-excludability)，即便市民沒有交費(fèi)，也無法禁止他們使用城里的街道；而要想吃面包，消費(fèi)者必須先付錢才能如愿。
非排他性決定了公共品的供應(yīng)不足。由于不付費(fèi)也可使用，城市里的道路不能產(chǎn)生足夠的收入，沒有私人公司愿意投資修建，導(dǎo)致公共設(shè)施供應(yīng)的短缺，市場失效了。人們認(rèn)為，此時應(yīng)由政府出面，代表社會征稅，相當(dāng)于事先收取道路使用費(fèi)，用于道路建設(shè)。
然而政府的作用就到稅收和財(cái)政開支為止，倘若繼續(xù)延伸，政府擁有和經(jīng)營建筑公司，則有“越位”嫌疑。政府應(yīng)主持城市規(guī)劃，確定市政建設(shè)項(xiàng)目及預(yù)算，通過競爭招標(biāo)，將項(xiàng)目承包給施工質(zhì)量好且報(bào)價低的私人公司。只有當(dāng)私人承包的成本高于預(yù)算，或不能滿足工程的性能、質(zhì)量、完工期等要求時，才考慮由政府投資和經(jīng)營。換言之，僅在政府的效率更高時，政府經(jīng)營公共品才是可取的。
國防似乎是天經(jīng)地義的政府專營品，歷史上卻存在著不少反例。
在中世紀(jì)，現(xiàn)代財(cái)政體系尚未形成，保持一支常備軍的成本過高，西歐的封建君主和城邦國家經(jīng)常雇傭私人軍隊(duì)從事戰(zhàn)爭，用現(xiàn)代的話來講，叫做防務(wù)“外包”。那時的雇傭軍是私人的贏利性機(jī)構(gòu)，司令官相當(dāng)于總經(jīng)理，士兵相當(dāng)于雇員，軍隊(duì)的目的是出售防衛(wèi)服務(wù)以獲取利潤。
到了十五六世紀(jì)，民族國家興起，國土擴(kuò)張，巨大的軍備成本分?jǐn)偟綇V袤的領(lǐng)土上，單位面積的防衛(wèi)成本下降，國家財(cái)政支持的常備軍才顯示出規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，私人雇傭軍退出歷史舞臺，政府成為防衛(wèi)服務(wù)的惟一提供者。
可見，政府經(jīng)營國防這種公共品，并不是因?yàn)樗哂姓?jīng)營的天然屬性，而是與所有的民間機(jī)構(gòu)相比，政府提供防衛(wèi)的成本最低。
像國防那樣政府能夠有效經(jīng)營的公共品，比一般想象的要少。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主科斯研究了英國港口的燈塔設(shè)施，發(fā)現(xiàn)燈塔的建設(shè)和管理經(jīng)歷了從政府轉(zhuǎn)向私人公司的過程；私人公司通過海關(guān)向進(jìn)出港口的船只收費(fèi)，保證了燈塔建設(shè)的資金來源和投資收益，航行安全也沒有發(fā)生過問題。
基本教育也可以看做公共品，因?yàn)榛窘逃秊閼椃ㄒ?guī)定的公民權(quán)利，即使無力支付學(xué)費(fèi)，也不能拒絕學(xué)生入學(xué)。由于基本教育的非排他性，中小學(xué)學(xué)費(fèi)收入可能不足以彌補(bǔ)學(xué)校的開支，需要政府提供財(cái)政補(bǔ)貼。然而政府的作用亦到此為止。如果認(rèn)為學(xué)校一定要由政府經(jīng)營，就忘記了選擇公共品供應(yīng)方式的決定性因素——效率，而政府未必是成本最低的教育服務(wù)提供者。政府可以向所有家庭發(fā)放“教育券”，家長和學(xué)生自由選擇私立學(xué)校，以券代幣，繳納學(xué)費(fèi)，學(xué)校再憑券從政府兌取現(xiàn)金。這樣既保證了基本教育的普及，又引入了競爭機(jī)制。至于大學(xué)教育，原本就不是公共品，可考慮私立大學(xué)加財(cái)政和民間資助的體制，政府部門只監(jiān)管基本課程的設(shè)置。
民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)能夠比政府更有效地提供公共品，原因與市場經(jīng)濟(jì)對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢一樣，一是激勵機(jī)制，二是競爭機(jī)制。政府官員管理公共品的生產(chǎn)和供應(yīng)，既無降低成本和改進(jìn)質(zhì)量的激勵，也沒有市場競爭的壓力。在缺乏公眾監(jiān)督的情況下，政府專營的公用事業(yè)(2833.496,-3.99,-0.14%)還可能演變?yōu)楦呤召M(fèi)的行政壟斷，傷害社會公眾的利益。
對于公共品的誤解，也造成了政府在公共品供應(yīng)上的“越位”。世界上不存在天然和永久的政府專營公共品。道路在城市里是公共品，因?yàn)闊o法在道路兩側(cè)每個居民的家門口建收費(fèi)站。但出城到了郊外，就能夠以較低的成本將公路封閉起來，向過往車輛收費(fèi)，保證收入足以回收投資。一旦找到排除未交費(fèi)者的辦法，仍具有非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)就轉(zhuǎn)變?yōu)樗^“俱樂部物品”。在充分競爭條件下，俱樂部物品的供給可以達(dá)到帕累托有效的結(jié)果，不需要政府的特別干預(yù)。
確定市場與政府的邊界，需要分析哪些產(chǎn)品在什么情況下是公共品，并且要比較政府和民間的供應(yīng)成本，才能得出結(jié)論。主觀武斷地劃界既不利于效率的提高，也有礙社會公平的實(shí)現(xiàn)。(□ 許小年 中歐國際工商學(xué)院教授 )
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