編者按：2007年5月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例（草案）》?！栋朐抡剝?nèi)部版》2007年第4期刊登了《村民告贏省政府：行政復(fù)議成維權(quán)干道》一文，指出"近年來(lái)行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)法治建設(shè)等方面的作用日益凸顯"。該文提到的浙江省龍泉市龍淵街道一村部分村民通過(guò)行政復(fù)議告贏省政府一案，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。而據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦行政復(fù)議司有關(guān)人員介紹，在以省政府為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件中，國(guó)務(wù)院作出比較全面地支持申請(qǐng)人的裁決，尚屬首次。
政府不適當(dāng)?shù)男姓袨橥l(fā)行政爭(zhēng)議，處理不當(dāng)則可能導(dǎo)致雙方劍拔弩張，矛盾不斷升級(jí)。不斷完善的行政復(fù)議制度正在有效地疏通"民告官"渠道，村民告贏省政府正是這一進(jìn)程中的標(biāo)志性事件。半月談?dòng)浾咛剡x編國(guó)務(wù)院法制辦公室于2007年2月1日作出的國(guó)復(fù)[2007]12號(hào)行政復(fù)議裁決書(shū)原文，并就關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)注，以期通過(guò)解剖典型，以案說(shuō)法，讓更多的地方政府明白依法行政的意義，讓更多的群眾了解依法維權(quán)的路徑。
中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院行政復(fù)議裁決書(shū)
國(guó)復(fù)[2007]12號(hào)
申請(qǐng)人：張麗鋒、管禮全、管新年、管水榮、管少波等83人
被申請(qǐng)人：浙江省人民政府
申請(qǐng)人不服被申請(qǐng)人作出的浙政復(fù)決字[2005]23號(hào)行政復(fù)議決定，依照行政復(fù)議法第十四條的規(guī)定，于2005年12月6日向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)最終裁決，本機(jī)關(guān)已依法受理。
記者評(píng)注：2003年6月，龍泉市發(fā)了一份強(qiáng)制通告，要征用龍淵街道一村土地。一村共14個(gè)村民組，不簽字的是一、三、四組，因?yàn)檫@幾個(gè)小組的地是種菜的好地。2004年3月，就在村民上訪之際，政府開(kāi)始強(qiáng)行征地。3月9日，政府開(kāi)了兩輛鏟車(chē)到地里去，村民們則組織100多人對(duì)抗。兩天后，公檢法部門(mén)300多人，另外還有200多名民工，排成四路縱隊(duì)，要強(qiáng)行進(jìn)地施工。沖突中，有4個(gè)年紀(jì)較大的村民受了傷。
2005年5月，龍泉市政府又貼出一張公告，說(shuō)浙江省政府作出浙土字[A2005]第10001號(hào)征地決定，批準(zhǔn)了龍泉市的征地申請(qǐng)。批地文件稱(chēng)這塊地是荒地。村民正在耕作且有土地承包證的土地，怎么成了荒地？村民不服，向省政府法制辦提出行政復(fù)議。浙江省政府法制辦作出浙政復(fù)決字[2005]23號(hào)行政復(fù)議決定，維持了省政府先前作出的浙土字[A2005]第10001號(hào)征地決定。村民決定向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)最終裁決。
村民代表到杭州問(wèn)了5個(gè)律師，有4個(gè)不敢接手，有1個(gè)想接手，但要價(jià)10萬(wàn)元。后來(lái)，村民代表在網(wǎng)上聯(lián)系到了北京的張星水律師，他以較低的費(fèi)用接了這個(gè)案子。離最后期限只有5天時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦受理了這一案件。
申請(qǐng)人稱(chēng)：被申請(qǐng)人作出的浙土字[A2005]第10001號(hào)征地決定事實(shí)錯(cuò)誤，程序違法。主要理由是：
1.被申請(qǐng)人將申請(qǐng)人的耕地錯(cuò)誤地認(rèn)定為未利用地，并批準(zhǔn)征收，是不合法的。
記者評(píng)注：被征收的土地類(lèi)型是本案的主要焦點(diǎn)，政府認(rèn)為是灘地、未利用地，而張麗鋒等村民則認(rèn)為是耕地、農(nóng)業(yè)用地。打官司講究證據(jù)，村民們提出的依據(jù)主要是：被征收地塊的土地承包證、2003年草簽的第660號(hào)和661號(hào)征地協(xié)議書(shū)、龍淵鎮(zhèn)農(nóng)村年報(bào)記錄表、龍泉市土地志、征地協(xié)議書(shū)和新聞報(bào)道等，都證明爭(zhēng)議土地是耕地。
2.被申請(qǐng)人土地征收程序違法。龍泉市人民政府沒(méi)有將被征收土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，交被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)。
被申請(qǐng)人答復(fù)稱(chēng)：被申請(qǐng)人作出的浙土字[A2005]第10001號(hào)征地決定事實(shí)清楚、程序合法、依據(jù)充分、權(quán)限合法。主要理由是：
1.被申請(qǐng)人批準(zhǔn)征收的申請(qǐng)人所在村15.4228公頃農(nóng)村集體所有土地的利用現(xiàn)狀是未利用地，規(guī)劃用途為建設(shè)留用地。
記者評(píng)注：浙江省政府的主要依據(jù)是，被征收土地已于1999年變更為未利用地。當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了一個(gè)水庫(kù)，有關(guān)部門(mén)測(cè)算表明，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)五年一淹的高程為192.16米，而被征收土地平均高程在192.16米以下，是庫(kù)區(qū)五年一淹的范圍。為此，原龍泉市土地管理局依據(jù)有關(guān)規(guī)定，將該地塊調(diào)查定為灘地，屬于未利用地的范疇。此外，龍泉市基本農(nóng)田劃區(qū)定界成果、龍泉市土地利用總體規(guī)劃也都表明，該地塊為未利用地。針對(duì)村民們提出的本案征收土地是耕地的幾點(diǎn)理由，浙江省政府逐條回應(yīng)。
（1）申請(qǐng)人依據(jù)的農(nóng)村年報(bào)記錄表和龍泉市土地志、龍泉土壤志、龍泉縣糧食志、浙江省測(cè)繪局的測(cè)繪圖和新聞媒體的報(bào)道等，均不能證明本案征收土地是耕地。
記者評(píng)注：這些材料雖然都載明被征收地塊為耕地，但并非登記土地類(lèi)型的法律文件，因此在證明該地塊屬何類(lèi)型時(shí)，缺乏有效的證明力。土地利用類(lèi)型仍應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律及有關(guān)規(guī)定，依據(jù)國(guó)土資源部門(mén)土地利用調(diào)查結(jié)果、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行確定。
（2）2003年草簽的第660號(hào)和661號(hào)征地協(xié)議書(shū)，是龍泉市人民政府考慮到一村農(nóng)民的切身利益，參照耕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，不是說(shuō)征收的土地就是耕地。
（3）土地承包證主要是證明土地承包關(guān)系的確立，不是證明土地利用類(lèi)型的法定憑證。
記者評(píng)注：1984年龍泉市人民政府向村民依法發(fā)放農(nóng)村土地承包證，1999年按照法定程序?qū)⒄魇胀恋厮诘貕K變更為未利用地，但是，在2000年開(kāi)展的農(nóng)村土地二輪承包過(guò)程中，龍泉市沒(méi)有終止承包合同，而是對(duì)承包期限進(jìn)行了順延，實(shí)際上間接地承認(rèn)了該地塊的耕地性質(zhì)。浙江省政府解釋說(shuō)，這是由于沒(méi)有做好土地承包與土地調(diào)查、規(guī)劃間的銜接工作，并非承認(rèn)其為耕地。目前，省政府已經(jīng)書(shū)面責(zé)令龍泉市人民政府對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行糾正。
2.被申請(qǐng)人土地征收程序合法。龍泉市擬訂了建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)和土地征收方案，并按程序逐級(jí)上報(bào)。被申請(qǐng)人經(jīng)審查認(rèn)為，用地申請(qǐng)材料符合法定要求，土地權(quán)屬清楚，土地補(bǔ)償符合法定標(biāo)準(zhǔn)。
本機(jī)關(guān)認(rèn)為：一、關(guān)于被征收土地的地類(lèi)。本案被征收土地一直由申請(qǐng)人耕種，龍泉市人民政府于2005年上報(bào)申請(qǐng)批準(zhǔn)征收，其地類(lèi)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適用國(guó)土資源部2001年公布的《土地分類(lèi)》，被征收土地屬于已利用的灘涂，不能認(rèn)定為未利用地。
記者評(píng)注：國(guó)務(wù)院法制辦否定了浙江省政府的意見(jiàn)，其依據(jù)主要是：國(guó)家規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類(lèi)，其中"水庫(kù)、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位之間的灘地"為灘涂，屬于未利用地，但是，已利用的灘涂除外。
去年冬天，半月談?dòng)浾邅?lái)到一村，首先映入眼簾的是綠油油的蔬菜，以及一座座蔬菜大棚。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕駨堺愪h介紹，這里是龍泉市最好的耕地之一，村民從未間斷耕種。當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府在征收之前，通過(guò)一系列程序?qū)⒈徽魇盏貕K由耕地改為灘地，但"已利用的灘涂"并非未利用地。
二、關(guān)于土地征收程序。龍泉市人民政府上報(bào)征地材料前，沒(méi)有將擬征收土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果交被征地農(nóng)戶(hù)確認(rèn)，程序上有瑕疵。
記者評(píng)注：國(guó)家規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)。
綜上所述，根據(jù)已查明的事實(shí)和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十四條、第二十八條的規(guī)定，本機(jī)關(guān)裁決如下：（一）將被申請(qǐng)人浙土字[A2005]第10001號(hào)征地決定中龍淵街道一村15.4228公頃農(nóng)村集體所有土地的地類(lèi)由未利用地變更為耕地。（二）責(zé)令被申請(qǐng)人完善批準(zhǔn)征收耕地的相關(guān)手續(xù)。
本裁決為最終裁決。
中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院行政復(fù)議專(zhuān)用章
記者評(píng)注：國(guó)務(wù)院法制辦曾向村民提出多個(gè)解決方案：一是政府答應(yīng)農(nóng)民一些安置條件或者把地價(jià)加上去，農(nóng)民主動(dòng)撤銷(xiāo)復(fù)議申請(qǐng)；二是把省政府的文件撤銷(xiāo)。村民堅(jiān)決地選擇了后者，村民代表張麗峰說(shuō)："我是代表千萬(wàn)個(gè)失地農(nóng)民打這個(gè)官司！"
在這場(chǎng)征地風(fēng)波中，村民上訪50多次，光復(fù)印寄信的錢(qián)就花了3萬(wàn)多元，問(wèn)題卻總是被推來(lái)推去，"在原地打圈圈"。行政復(fù)議讓他們看到了有效維權(quán)的新路徑。對(duì)于浙江省政府而言，行政復(fù)議通過(guò)制度化的途徑化解了行政爭(zhēng)議，以較小的成本平息了可能升級(jí)的矛盾，雖然輸了官司，卻為自身進(jìn)一步提高依法行政意識(shí)和能力提供了契機(jī)。(記者 林嵬 張軍)
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