潘家華談中國(guó)霧霾治理
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- 中國(guó)網(wǎng):
潘所長(zhǎng)您好，今年的美國(guó)亞洲年會(huì)您帶來(lái)了新書《應(yīng)對(duì)氣侯變化報(bào)告》英文版的發(fā)布，美國(guó)和其它發(fā)達(dá)國(guó)家在解決環(huán)境問(wèn)題上，最讓您印象深刻的理念和措施是什么呢？
- 潘家華:
第一，環(huán)境保護(hù)對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)講都是伴隨著發(fā)展而不斷出現(xiàn)、不斷惡化、不斷改善，最后得到根本解決。應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)過(guò)程，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)。
第二，發(fā)達(dá)國(guó)家一旦認(rèn)識(shí)到這樣的問(wèn)題之后，加大力度各方面共同努力，使污染控制和環(huán)境保護(hù)的效果能夠盡快的得到體現(xiàn)、得到實(shí)現(xiàn)。
第三，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣侯變化，尤其是溫室氣體減排方面做了很大的努力，取得了很大的成效，但是他們?cè)趯?duì)于未來(lái)得溫室氣體減排的目標(biāo)制定方面還有些力度不夠，這方面給我們警示，就是我們的發(fā)展：一方面不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣有更大的排放空間；另外一方面我們?cè)谖磥?lái)得發(fā)展中間，我們可能要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情制定一個(gè)比較合理的溫室氣體減排的計(jì)劃，與全世界一起應(yīng)對(duì)氣侯變化產(chǎn)生比較好的效果。
- 中國(guó)網(wǎng):
請(qǐng)您具體介紹一下我國(guó)在治理霧霾方面與國(guó)外還有哪些差距？還面臨哪些主要的挑戰(zhàn)？
- 潘家華:
我們與國(guó)外治理霧霾的差距主要是一個(gè)時(shí)間差距，發(fā)達(dá)國(guó)家的霧霾出現(xiàn)比較早，所以發(fā)達(dá)國(guó)家治理比較早。發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在霧霾已經(jīng)得到了根本的治理，也得到了根本的解決，但是對(duì)于中國(guó)來(lái)講，由于中國(guó)的發(fā)展起步比較晚，由于中國(guó)的規(guī)模比較大，人口城市化的進(jìn)程比較快，規(guī)模比較大，工業(yè)化也應(yīng)該在一個(gè)快速發(fā)展的階段，而且中國(guó)又作為一個(gè)“世界工廠”，從這個(gè)意義上來(lái)講，我們與發(fā)達(dá)國(guó)家在霧霾治理方面不僅是滯后，而且更重要的是中國(guó)現(xiàn)在的規(guī)模、影響是發(fā)達(dá)國(guó)家沒有的，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)來(lái)講他們的工業(yè)化、城市化的起步和規(guī)模都比較適度和適中。而中國(guó)現(xiàn)在城市化和工業(yè)化的程度和規(guī)模應(yīng)該是歷史上前所未有的。從這個(gè)意義來(lái)講我們現(xiàn)在的壓力和難度也比發(fā)達(dá)國(guó)家更大、更集中，我們可能除了借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理霧霾的成果，還要根據(jù)中國(guó)實(shí)際的情況改善能源結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及改善我們消費(fèi)的行為，各個(gè)方面共同努力，才能夠取得比較好的效果。
- 中國(guó)網(wǎng):
我國(guó)在借鑒國(guó)外的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)和因地制宜的制定政策方面，兩者協(xié)調(diào)的如何呢？
- 潘家華:
國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的，很多也是被驗(yàn)證是有效的，但是由于中國(guó)發(fā)展的階段，中國(guó)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，中國(guó)資源的稟賦，以及我們現(xiàn)在這樣一種消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)的習(xí)慣，不可能也沒有必要照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的那套經(jīng)驗(yàn)，我們必須根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)調(diào)整我們的政策，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，使得我們少走彎路，盡量的加快速度，這樣我們才有可能根據(jù)中國(guó)自己的情況來(lái)治理霧霾，取得實(shí)際的效果。
- 中國(guó)網(wǎng):
李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報(bào)告》中提出要向霧霾宣戰(zhàn)，他強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變革，加大能源減排力度，控制能源消費(fèi)總量，加快開發(fā)應(yīng)用節(jié)能環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品，把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成生機(jī)勃勃的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)《政府工作報(bào)告》中提的要求，我國(guó)的環(huán)保律法是否足夠完善？法律的執(zhí)行力和監(jiān)督是否夠強(qiáng)呢？
- 潘家華:
中國(guó)在節(jié)能減排、污染控制和可再生能源的開發(fā)利用方面都已經(jīng)形成了法律的體系，但是我們也要看到這樣的法律體系，由于中國(guó)在立法上與國(guó)外的區(qū)別，我們?cè)诜傻膱?zhí)行方面還存在一些非常需要改進(jìn)的地方。
第一，立法。表現(xiàn)在我們的立法多數(shù)是原則性的，不具備可操作性，這是非常重要的問(wèn)題。因?yàn)槲覀兒芏嗔⒎?、原則都非常簡(jiǎn)單、非常概括，這樣一些簡(jiǎn)單、概括在操作當(dāng)中讓人無(wú)所適從，讓人沒有辦法按照一定的規(guī)定來(lái)進(jìn)行操作，這是我們立法過(guò)程中間非常需要注重和改進(jìn)的地方。如果我們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中間把有一些問(wèn)題都非常明確的加以規(guī)定，那我們?cè)趫?zhí)行過(guò)程當(dāng)中就沒有多少自由裁量的空間和模糊的空間。
當(dāng)然我們的立法一般是通過(guò)比較原則的立法和一些條例來(lái)加以執(zhí)行，但是這些條例在執(zhí)行過(guò)程中間受到一些部門利益的牽制，因?yàn)槲覀兞⒎ㄒ院蠖际怯烧块T加以明確和細(xì)化，政府部門在明確和細(xì)化中間多考慮自身的權(quán)益、自身的利益、自身的權(quán)力實(shí)現(xiàn)，這樣就違背了我們立法的原則，立法的初衷得不到體現(xiàn)，這是比較重要的問(wèn)題。
第二，執(zhí)法。應(yīng)該說(shuō)我們的法律都有，但是我們?cè)谡邔?shí)踐中多數(shù)是由政府來(lái)作為法律的執(zhí)行部門，政府在執(zhí)行過(guò)程中間就受到多方面的牽制，首先是我們政府自身的利益和導(dǎo)向的牽制，政府希望能夠有政績(jī)，有政績(jī)就對(duì)于我們環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)措施落實(shí)就不會(huì)特別的努力，如果努力去執(zhí)行落實(shí)這些法律法規(guī)，那政府的考核目標(biāo)，特別是GDP的增長(zhǎng)、財(cái)政收入的增加就會(huì)受到影響，所以自身利益使得我們的法律得不到執(zhí)行。
我們法律沒有相應(yīng)的監(jiān)管，我們有法律，政府也在做一些工作，這樣一些法律和工作效果怎么樣沒有人加以監(jiān)管和評(píng)估，使得我們的法律最后也形成一紙空文，政府不作為或者政府胡作非為，也沒有加以監(jiān)管，這是我們法律問(wèn)題的第二個(gè)重大問(wèn)題就是沒有相應(yīng)的監(jiān)管。
- 潘家華:
第三，執(zhí)行。我們法律程序方面還沒有加以規(guī)范化，比如有一些污染、破壞，誰(shuí)是污染的主體，誰(shuí)是污染的受害方面，受害誰(shuí)有權(quán)利向哪個(gè)部門投訴，這樣的一些都是不明確的。很多污染的受害者一般都是通過(guò)找政府上訪，或者跟污染的企業(yè)形成一種直接的肢體或者利益的對(duì)抗，這樣一些方式使得我們污染權(quán)益保護(hù)就處于一種無(wú)序的狀態(tài)，所以在法律執(zhí)行方面是沒有一個(gè)程序的。
在中國(guó)的事件中間，很多污染的受害方不是通過(guò)法律手段解決問(wèn)題，而是通過(guò)政府，而政府為了自身的利益，避免一些沖突或者污染的事件走法律，使得我們現(xiàn)在的法律什么東西都有，但是沒有人去做，我們現(xiàn)在好像污染很多地方也有污染法庭，但是很多地方污染法庭就是政府的受益，要不然成為一種擺設(shè)，要不然即使是判了也執(zhí)行不了，使得我們法律程序也沒有加以規(guī)范化。
我們?cè)诹⒎ā?zhí)法、監(jiān)管、執(zhí)行方面還有很多需要改進(jìn)的地方。
除了我們法律法規(guī)的體系，還有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在都是有這樣一些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的，但是這樣一些標(biāo)準(zhǔn)也存在跟法律一樣的執(zhí)行、監(jiān)管，和相應(yīng)的評(píng)估，我們也確實(shí)是不到位的。我們每年都在說(shuō)多少任務(wù)，每年都說(shuō)空氣質(zhì)量在改善，空氣優(yōu)良天數(shù)在增加，但是我們的老百姓直接感觀就感覺到我們的環(huán)境在惡化，我們的標(biāo)準(zhǔn)和真正的實(shí)施存在很大的差距。
在政策方面，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在確實(shí)有很多政策，比如像財(cái)政政策，比如一些補(bǔ)貼政策，比如對(duì)節(jié)能相應(yīng)的規(guī)定，政策應(yīng)該說(shuō)都有，但是這樣一些政策存在很大的問(wèn)題。
- 潘家華:
一個(gè)是我們政策不連續(xù)。一般是有很大的隨意性。今年看到這個(gè)環(huán)境保護(hù)污染比較重，馬上就出重拳，一看出重拳以后，我們的企業(yè)一下子被打壓太厲害我們，經(jīng)濟(jì)受影響了，馬上又鼓勵(lì)政策，讓企業(yè)按照常規(guī)發(fā)展，又加重污染，我們的政策沒有預(yù)見性和連續(xù)性。
二是不公開、不透明性。比如我們現(xiàn)在有新的政策，比如在節(jié)能的補(bǔ)貼政策，這個(gè)政策出來(lái)以后在財(cái)政部、在網(wǎng)上哪兒都有，但是老百姓一旦來(lái)說(shuō)我要用這樣的政策，就說(shuō)這個(gè)不行，現(xiàn)在還沒接到通知，有這個(gè)政策但是執(zhí)行不了，這就是政策存在的斷層，使我們國(guó)家政策和國(guó)家企業(yè)、老百姓中間是沒有辦法對(duì)接的，使得現(xiàn)在的政策就是一紙空文，這也是我們政策的不公開、不透明，不具備實(shí)際操作性。
三是政策之間不協(xié)調(diào)，各個(gè)部門各自為政。大家一般說(shuō)得比較多的就是“九龍治水”，像水污染方面大家可以說(shuō)，但是真正在做的時(shí)候各自都是為了自己的利益，使得政策之間不匹配、不協(xié)調(diào)，相互沖突，這也是一個(gè)很大的問(wèn)題。
所以我們的政策制定、執(zhí)行、協(xié)調(diào)方面也是有許多可以改進(jìn)的地方。
- 中國(guó)網(wǎng):
一方面城市要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一方面城市要加大環(huán)保，建設(shè)生態(tài)文明，這兩者不可避免存在一定的矛盾，目前看來(lái)，您覺得如何讓兩者關(guān)系發(fā)展更加協(xié)調(diào)呢？
- 潘家華:
我們現(xiàn)在所說(shuō)的矛盾只是一種表象上的，好像是“魚和熊掌不可兼得”，實(shí)際上這是一種錯(cuò)覺，甚至是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。
像我們現(xiàn)在污染，大家生產(chǎn)很多PM2.5的口罩，又生產(chǎn)很多的空氣凈化機(jī)，污染還帶來(lái)一種污染的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)際上這樣一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是一些沒有任何社會(huì)價(jià)值的增長(zhǎng)，也是一種加重污染的增長(zhǎng)，因?yàn)榭諝鈨艋饕哪茉?，消耗能源有更多的污染，生產(chǎn)更多的空氣凈化器，買更多的口罩，人們的生活品質(zhì)啊并沒有改善，只是我們的GDP增加了，這就形成了惡性循環(huán)。
現(xiàn)在要看到問(wèn)題，就是我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一定要是真正意義上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且我們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于污染的控制是一種真正意義的污染控制，而不是一種表象上的。
比如我們現(xiàn)在拿這些錢去搞空氣凈化機(jī)、買口罩等這些東西，實(shí)際上你把這些錢拿來(lái)淘汰我們的落后產(chǎn)能，拿來(lái)改善能源結(jié)構(gòu)，來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，來(lái)改變消費(fèi)者行為，這樣會(huì)使得我們?cè)鲩L(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)是一致的，使得我們的增長(zhǎng)沒有破壞環(huán)境而是在改善環(huán)境。
舉一個(gè)例子，就是這樣一種正向的互相促進(jìn)是存在的，比如現(xiàn)在建樓房，我們現(xiàn)在建樓房應(yīng)該說(shuō)這本身是屬于增加就業(yè)的，應(yīng)該是有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，有利于改善生活品質(zhì)的。如果我們現(xiàn)在是按照這樣一種常規(guī)的方法，我們可能是要建更多的，比如說(shuō)像建一些燃煤、燃?xì)獾腻仩t或者供熱體系。
如果我們不去建這樣的東西，而是像山東、德州，面向朝陽(yáng)的這一面和屋頂都用太陽(yáng)能裝置，那我們整個(gè)樓里面的供暖比我們用燃煤效果更好，它是清潔的，又是便捷的。我們沒有污染的燃煤和燃?xì)膺@樣一些供暖設(shè)施和熱水設(shè)施，但是這些太陽(yáng)能熱水器、太陽(yáng)光伏照明設(shè)施，使我們能夠得到同樣的、甚至更高設(shè)施的供熱和供電的服務(wù)。
- 中國(guó)網(wǎng):
中國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)行在繼續(xù)，實(shí)現(xiàn)低碳和可持續(xù)發(fā)展任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)該如何進(jìn)一步完善相關(guān)的政策？當(dāng)前解決環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中最薄弱的環(huán)節(jié)是什么呢？
- 潘家華:
我們中國(guó)最薄弱的環(huán)節(jié)應(yīng)該說(shuō)在更為宏觀的戰(zhàn)略層面，而不在于很多微觀的層面。因?yàn)槲⒂^的層面，作為我們現(xiàn)在技術(shù)來(lái)講，我們現(xiàn)在水泥生產(chǎn)的技術(shù)、煤發(fā)電的技術(shù)、汽車制造的技術(shù)在世界來(lái)說(shuō)都處于比較考前的行列，很多都比發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平還要高。
你要知道2014年中國(guó)生產(chǎn)的手機(jī)超過(guò)14億部手機(jī)，如果充分沒有這樣的制造能力、沒有這樣的效率怎么有這樣的競(jìng)爭(zhēng)力的，正因?yàn)橹袊?guó)有這樣的競(jìng)爭(zhēng)力才生產(chǎn)這么多手機(jī)，向全世界出口，除了保證我們自身的需要之外。這就說(shuō)明在微觀層面問(wèn)題是不大的。
宏觀層面在哪兒呢？
1、中國(guó)的空間規(guī)劃和資源的布局?？臻g的規(guī)劃比如講北京，因?yàn)槲覀兪巧睢⒐ぷ?、居住在北京，北京的?guī)劃是什么呢？一種以中南海為圓心，以一定距離為半徑做所謂的環(huán)路建設(shè)。你要知道從幾何平面上講，是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的直線是最近的，而所有的這樣的環(huán)線周邊是屬于距離最長(zhǎng)的，而我們一定要做這樣的設(shè)計(jì)，這樣是浪費(fèi)。
浪費(fèi)是一種，更大的問(wèn)題是哪兒呢？正因?yàn)槲覀儹h(huán)形的建設(shè)，使得把我們整個(gè)局部的空間得到了一種封閉，二環(huán)以內(nèi)不準(zhǔn)建高樓，三環(huán)建高樓、四環(huán)建高樓、五環(huán)建更多的樓，我們的建設(shè)使得北京成為一個(gè)“洗腳盆”，二環(huán)以內(nèi)中南海是“洗腳盆”盆底，所以實(shí)際上中南海是屬于空氣最污濁的，因?yàn)樗L(fēng)吹不進(jìn)來(lái)，這樣一些污濁的空氣又排不出去。好像我們說(shuō)中南海的空氣很好，實(shí)際上并不是這樣，這就是我們規(guī)劃最大的敗筆，就是一種中央集權(quán)的圍繞一個(gè)中心的布局方式。
而且這樣的布局方式是一種攤大餅，二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)、七環(huán)這樣的攤大餅，攤出去以后所有的功能都集中在中心，大家都潮流般的進(jìn)，潮水般的往外走，每年我們的春運(yùn)為什么會(huì)造成這么大的壓力，幾億人口的流動(dòng)，就是因?yàn)槲覀児δ芘c環(huán)境不重疊，造成大量的人口流動(dòng)。
而且北京現(xiàn)在的環(huán)路的建設(shè)，在全國(guó)到處都被拷貝，你說(shuō)哪個(gè)城市現(xiàn)在沒有二環(huán)、三環(huán)這樣的東西，所以中國(guó)人這樣的想象力真是不可思議。一方面說(shuō)咱們中國(guó)人聰明，另外一方面我們干一些傻事，這是規(guī)劃方面。
- 潘家華:
2、資源均衡配制。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在資源的配制都是集中在老城區(qū)，政府所在地，而真正我們老百姓需要的地方準(zhǔn)是沒有。比如我們講全國(guó)最好的高校都集中在北京，最好的醫(yī)療設(shè)施都集中在北京，再一個(gè)省來(lái)講最好的學(xué)校、教育資源、文化、醫(yī)療、委身資源都集中在省會(huì)城市，這樣就客觀的造成所有人都必須往這個(gè)地方來(lái)，要不然就得不到最好的教育，要不然得不到最好的醫(yī)療保障，這樣就人為的造成我們某些地方成為堵點(diǎn)。
比如像北京的東單，那不到一個(gè)平方公里的地方，我們有協(xié)和醫(yī)院、有北京醫(yī)院、有同仁醫(yī)院，這些都屬于衛(wèi)生部直屬的幾家醫(yī)院，全國(guó)最好的，大家都只能往這兒來(lái)，那個(gè)地方你要想停個(gè)車簡(jiǎn)直不可能。
而且什么東西都一定要扎堆，比如我們搞高校，八大學(xué)院在海淀，我們中科院整個(gè)科學(xué)城，實(shí)際上這是一種最傻的方法。什么資源都應(yīng)該相對(duì)的分散，分散以后就使得我們的職住相統(tǒng)一，以免住的地方和就業(yè)的地方太遠(yuǎn)。
如果大家都集中在一起，到另外一個(gè)地方去，到文化、醫(yī)療等這樣一些其它地方，就是一種不方便。如果我們現(xiàn)在能夠把一種資源相對(duì)均衡配制，不可能像現(xiàn)在天通苑這樣的睡城，燕郊這樣的睡城這樣的情況。像北京中國(guó)的輕軌到燕郊的話就是一公里、兩公里的斷頭路，你把它接上以后，燕郊交通用度會(huì)得到緩解，但是我們現(xiàn)在就是利益導(dǎo)向，這樣的利益導(dǎo)向造成我們現(xiàn)在資源集中，不均衡配制。所以第二個(gè)問(wèn)題就是我們資源均衡配制有很大的問(wèn)題。
- 潘家華:
3、立法、執(zhí)法政策的不連續(xù)，政策的相互沖突。實(shí)際上我們很多立法都是部門立法，部門立法是只考慮部門利益的，它不可能為了整個(gè)社會(huì)的，你說(shuō)哪一個(gè)部門有這個(gè)權(quán)力的話它會(huì)把這樣的權(quán)力來(lái)考慮為他人所用，為他人服務(wù)，因?yàn)樗麤]有一種社會(huì)性。所以我們?cè)诹⒎?、?zhí)法、監(jiān)管、政策制定的連續(xù)性和公益性方面確實(shí)都存在很多問(wèn)題。
4、消費(fèi)文化。現(xiàn)在在廣告中間都是什么尊貴、皇家、頂級(jí)這些亂七八糟的東西，就沒有真正一種平衡的心態(tài)，我們就是一種品質(zhì)的、健康的、可持續(xù)的這樣生活心態(tài)。
現(xiàn)在有人傳說(shuō)，說(shuō)有的人貪污或者資產(chǎn)過(guò)千億，幾百億、幾十億，我不知道這樣的人是什么樣一種心態(tài)，社會(huì)的財(cái)富應(yīng)該是社會(huì)的。
今天我們?nèi)タ促M(fèi)城的藝術(shù)館，很多的藝術(shù)產(chǎn)品都是屬于收藏家貢獻(xiàn)給美術(shù)館的，還是我們這樣的文化和消費(fèi)心態(tài)這方面，確實(shí)還應(yīng)該討論，然后形成共識(shí)，使得社會(huì)的消費(fèi)文化能夠以我們現(xiàn)在這樣一種可持續(xù)和品質(zhì)生活相適應(yīng)。