十八屆四中全會議題確定 "依法治國"解讀改革大考
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改革大考
——推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。時隔不到一年，今年10月20-23日召開的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國。怎么理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？國家治理轉型需要從哪些方面努力？市場經(jīng)濟下如何做到法治化監(jiān)管？從法律方面又該怎樣保障市場經(jīng)濟的決定性作用？對此，記者專訪了中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林教授。
國家治理需“亮劍”——出臺國家治理的總體規(guī)劃
記者：您怎么看國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？
遲福林：進入改革發(fā)展的歷史新階段，國家治理轉型到了關鍵點。面對日益增大的社會矛盾和社會風險，面對比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現(xiàn)實，我們已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會長期穩(wěn)定。適應社會發(fā)展的大趨勢，我們需要的是實現(xiàn)長治久安的治國方略；需要的是走向法治化的治國之路；需要的是把權力關進制度籠子里的根本之策。
十八屆三中全會召開后，我就提出過“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新的改革大考，是順應經(jīng)濟社會發(fā)展大趨勢的戰(zhàn)略性、歷史性選擇。對此，我有這樣三點概括：(1)這是建設現(xiàn)代國家的主要標志；(2)這是實現(xiàn)國家長治久安的根本之路；(3)這是改革發(fā)展歷史經(jīng)驗的科學總結。
當前，社會方方面面對此具有極大的期待。建議盡快出臺總體規(guī)劃或者總體設想。首先是全面深化改革的現(xiàn)實和迫切需求。從各方面的情況看，國家治理體系轉型確實到了關鍵點。未來3-5年，如果能夠發(fā)揮總體規(guī)劃的導向作用，對深化全面改革、對今后10年、20年國家的長治久安具有決定性的影響。其次是推進依法治國的重要指導思想。綜合多方面的情況看，下一步的國家治理轉型，重要的是以法治建設為重點，法治為先、法治為重、法治為大，逐步形成依法治國的新局面。最后是為了回應社會各方面的重大期盼。出臺這樣一個總體規(guī)劃，對于協(xié)調(diào)各方面的力量、調(diào)動各方面的積極性，形成國家治理的新格局有重大影響。
記者：您建議從哪幾個方面設計、出臺我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體規(guī)劃或總體設想？
遲福林：我認為有4件事很重要，需要著力深入研討。
一是加快推進法治市場經(jīng)濟進程，建設法制化的營商環(huán)境。從現(xiàn)在的情況看，有兩件事情需要采取措施：一方面，針對現(xiàn)在資本外流、社會資本不穩(wěn)定的現(xiàn)實矛盾和問題，建議盡快形成合法的私人財產(chǎn)權、投資收益嚴格保護的法制環(huán)境。另一方面，市場監(jiān)管的轉型與改革，即由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉型，盡快將監(jiān)管權從審批機構中分離出來。法治市場經(jīng)濟建設的重要任務，是賦予市場監(jiān)管的法律地位，盡快將監(jiān)管權從審批機構中分離出來，以提高監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、權威性。
二是加快以公開化、去行政化、去地方化為重點的司法體制改革。在這方面，我們有一些具體建議。例如，司法體制改革去地方化，跟經(jīng)濟發(fā)展方式轉變相適應，需要把經(jīng)濟的審判權歸中央，建立中央巡回法院，民事、刑事案件仍歸地方。我認為，這樣一些方面的司法體制改革現(xiàn)實的需求明顯加大，條件逐步成熟，具有一定的可操作性。
三是加快推進社會治理創(chuàng)新進程。首先，綜合各個方面的情況看，社會治理轉型確實到了臨界點，未來的一個時期，這方面的矛盾問題會越來越突出；其次，以發(fā)展各類社區(qū)公益組織和推進社區(qū)自治為重點加快社會治理創(chuàng)新；最后，積極穩(wěn)妥地推進官辦社會組織的轉型，使其在重要時候起到關鍵性作用。
四是加快中等收入群體為重點的利益結構調(diào)整。
一方面，正確認識利益結構與治理結構的關系。我認為，橄欖形的利益結構和分配結構是我國治理結構的重要基礎，并且是治理結構和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
另一方面，從現(xiàn)實情況看，改革開放35年多，中等收入群體比例大概在25%左右。到2020年全面建成小康社會，如果中等收入群體比例不能提高到40%左右，無論對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧建設，恐怕都會帶來一些不利的影響。近些年，我們一再呼吁盡快出臺關于中等收入群體的國家規(guī)劃以及調(diào)整相關的政策體制。提低很重要，提低的重要目的是使其部分成為中等收入群體?，F(xiàn)在重要的是收入分配、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權等方面的改革要有大的突破。這樣，到2020年中等收入群體總體規(guī)模達到40%左右是完全有可能的，即有6億人成為中等收入群體。這無論對中國還是對世界，都是一個重大的利好。
“行政監(jiān)管”VS“法治監(jiān)管”
記者：政府一直在市場經(jīng)濟中扮演著“監(jiān)管者”的角色。從政府改革的實踐看，簡政放權在行政審批上取得重要突破，但是在市場監(jiān)管改革上沒有取得實質(zhì)性突破。如何推進政府的市場監(jiān)管職能轉變，發(fā)揮好“監(jiān)管者”的作用？
遲福林：推進市場監(jiān)管體制改革重在實現(xiàn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉型，以強化以法治為基礎的市場監(jiān)管。
其一，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。為什么盡管這些年國家出臺了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī)，但執(zhí)行效果并不好，一個重要原因在于審批權與監(jiān)管權長期不分。建議把行政審批與市場監(jiān)管職能嚴格分開，盡快從國家層面整合監(jiān)管機構，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。
其二，調(diào)整市場監(jiān)管權力結構，建立決策和執(zhí)行嚴格分開的執(zhí)法監(jiān)督機構。新組建的綜合性市場監(jiān)管機構，應當作為執(zhí)行機構依法設定：一是成立國務院市場監(jiān)管委員會，整合國家工商總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強化消費市場監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、有效性；二是整合商務部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家的反壟斷執(zhí)法權，建立直屬國務院的反壟斷局，增強其反行政壟斷的監(jiān)督功能；三是從完善“一行三會”協(xié)調(diào)機制入手完善金融監(jiān)管，從側重對金融機構本身的監(jiān)管轉變?yōu)楦幼⒅貙鹑谛袨榈谋O(jiān)管，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。
其三，形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)管的合力。從現(xiàn)實看，我國行業(yè)協(xié)會監(jiān)管仍處在法律、法規(guī)缺失的狀態(tài)。這就需要依法賦予行業(yè)協(xié)會等社會組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的法律地位。包括：依法支持各個行業(yè)的企業(yè)在自愿的基礎上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會;由行業(yè)協(xié)會承接政府下放的行業(yè)管理職能，重點強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。
記者：那您覺得如何從法律角度強化市場監(jiān)管？
遲福林：就如何在立法上強化市場監(jiān)管，我這里給三點建議：
首先，研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》。一是確立市場監(jiān)管機構的法律地位；二是加強行業(yè)監(jiān)管立法，對行業(yè)監(jiān)管的權力和責任作出法律規(guī)定，為支持社會性監(jiān)管、尤其是鼓勵媒體參與對市場的監(jiān)管提供法律依據(jù)；三是嚴格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權力。
其次，修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，加大違法行為懲處力度，對網(wǎng)購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進行法律規(guī)范。
最后，將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議在國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務領域相關行業(yè)監(jiān)管中增加反壟斷的內(nèi)容，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。
總的建議是把推進市場監(jiān)管以行政為主向法治為主的轉型，作為建設法治政府、推進法治市場經(jīng)濟進程的重大任務。
行政壟斷或成“經(jīng)濟憲法”最大挑戰(zhàn)
記者：建設法治中國必然要維護憲法法律權威，在市場經(jīng)濟中，《反壟斷法》素有“經(jīng)濟憲法”之稱。近年來，反壟斷逐漸進入新常態(tài)，未來或許更頻繁。您怎樣看待國家治理轉型下的反壟斷法律？
遲福林：中國是個大國，放開市場、引入競爭的領域，常常有無數(shù)個競爭者，加上發(fā)展市場經(jīng)濟僅僅有30多年的時間，如果沒有行政力量在背后支持，任何一個企業(yè)都很難形成真正意義上的經(jīng)濟壟斷。現(xiàn)實情況是，行政壟斷遏制競爭、導致國民福利損失的問題更大。行政壟斷矛盾突出是現(xiàn)行反壟斷法律面臨的最大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個方面：
其一，壟斷行業(yè)進入面臨行政壁壘。盡管過去幾年曾出臺了新舊非公經(jīng)濟“36條”，也三令五申強調(diào)民營經(jīng)濟可以進入法律未禁止的領域，但民營經(jīng)濟進入鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)仍面臨重重困難。不僅如此，進入教育、醫(yī)療、文化等領域也面臨很多行政壁壘。
其二，地方政府人為造成行政壁壘。在競爭性地方政府格局下，不少地方政府人為設置市場壁壘，保護本地企業(yè)，排斥外地商品進入，導致國內(nèi)市場分割、競爭不充分。
其三，部門辦下屬企業(yè)的情況很多。不少部委由于歷史原因，辦了不少行政性控股公司，這些企業(yè)進入市場，背靠強大的行政資源，其他競爭者無法與之競爭。
記者：行政壟斷對經(jīng)濟危害很大，借助行政權力抹殺自由競爭，并人為限制競爭。當前，社會對反行政壟斷抱有很大的期盼，您覺得可以從哪些方面努力和改進？
遲福林：《決定》明確提出，“進一步破除各種形式的行政壟斷”。我認為可以從以下兩方面取得突破：
一方面，盡快將反行政壟斷納入《反壟斷法》。在《反壟斷法》總則中突出反行政壟斷。建議：一是在總則第三條界定壟斷行為中加入一條：“依靠行政權力形成市場支配地位”的行為；二是將第七條“國有經(jīng)濟占控制地位的關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”，修改為“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化”。另外，在《反壟斷法》中增設反行政壟斷一章。
另一方面，《反壟斷法》“經(jīng)濟憲法”地位。行業(yè)監(jiān)管法遵循《反壟斷法》的原則和要求；按照《反壟斷法》修改行業(yè)監(jiān)管相關法律；建立對行政部門立法的反壟斷審查制度。