首提棲息地保護 新版野生動物保護法全面升級
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中國網/中國發(fā)展門戶網訊 6月27日開幕的十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了野生動物保護法修訂草案。這是野生動物保護法自1988年全國人大常委會通過、1989年實施至今26年來首次修訂。新版野生動物保護法都有哪些變化，實施后將對老百姓的生活和我國野生動物保護事業(yè)產生什么影響？《中國訪談》特別邀請推動、參與這一修法工作的國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司總工程師嚴旬和國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文來與廣大網友進行交流。
中國網: 7月2日，全國人大常委會辦公廳舉行了新聞發(fā)布會，通報了野生動物保護法三審稿正式通過的消息。我知道兩位也參與了這部法律的修訂工作，想必聽到這樣的消息心情也是非常激動的，請問兩位得知這個消息的時候心情如何！
嚴旬: 7月2日下午我就在現場，我也參加了全國人大新聞局舉行的發(fā)布會，當新聞局的領導說，這部法律以152票同意、1票反對、4票棄權的結果（獲得通過），我感到很興奮。應當說，高票通過，這部法律是得到了各位常委的認可，說明我們這部法律修訂案的出臺還是很及時的，將會對野生動物資源的保護起到很大的作用。
常紀文: 我的專業(yè)是動物保護法，我推動這個立法大概有一年的時間，組織過幾次研討會，召開過幾次專家座談會，并且協(xié)助有關單位到國外進行交流和考察。其中有一些具有歷史意義的條款，包括不得虐待野生動物，對待野生動物遵守社會公德，我對此感到很欣慰，這體現了我們生態(tài)文明的要求，同時也體現了中華文明的與時俱進。
中國網: 嚴總所在的國家林業(yè)局野生動植物保護司是我國野生動植物保護的管理部門，也可以說是一個執(zhí)法者的角色。對于舊的保護法的不完善之處，嚴總應該是深有感觸的，包括在工作當中也會遇到一些困難和尷尬，請嚴總談一談，您在過程當中遇到哪些因為法律不完善而產生的問題呢？
嚴旬: 現行的這部法律是1988年通過，1989年正式實施的，這部法律在起草的過程中間，我們國家當時正處于改革開放的初期，還沒有實行市場經濟，應當說這部法律的出臺對當時情況下我國野生動植物保護起到了決定性的作用。
隨著我們國家經濟、社會和人口的發(fā)展與壯大，有一些問題逐漸顯現出來了。比如現行的法律中間沒有涉及的野生動物棲息地的問題，還有一些隨意放生的問題，還有亂食野生動物的問題，逐漸凸現了，而且由于法律上沒有明文規(guī)定，所以在我們實際的執(zhí)法過程中間遇到了很大的問題和障礙。一部新的法律出臺，在這些問題上都有了明確的條款，下一步我們對執(zhí)行新的法律充滿信心。
中國網: 剛才您說這部法律是1988年通過，1989年實施，經過了比較長的時間，并且這次通過的修訂案是三審稿，這個法律的修訂經過了這么多年，而且經歷了一審、二審、三審，比較長的過程，請問兩位老師，這部法律修訂的過程當中有什么困難？
常紀文: 這個法律修訂過程之中，困難是很多的，修改拉鋸戰(zhàn)比較厲害。各個部門、各個方面有不同的想法，有的有不同的利益。這部法律的修訂是我參與立法研究，包括一些立法咨詢工作以來見到的非常激烈的一次。其中有以下幾個爭論點。
第一，動物福利該不該進入這部法律？這是第一個大的爭論。第一稿的時候，動物福利進入了這個條文里面，后來有一些分歧，有的動物保護人士說動物福利應該有法，有的動物保護人士說不同意，說動物福利法會刺激野生動物馴養(yǎng)繁殖，增加人工繁育這種現象。后來爭論來爭論去，就把它拿掉了，這是第一個爭論點。
第二，野生動物要不要利用的問題。這個爭論是最厲害的，因為立法目的里面，以前有 “積極馴養(yǎng)繁殖”，包括里面有“合理利用”這些具體的詞語，所以動物保護人士看了就不高興，認為這些東西太多了，包括立法目的應該修改。后來在我的建議之下，就把立法目的里面的“積極馴養(yǎng)繁殖”改為“規(guī)范利用”。規(guī)范是個中性詞，主要還是限制，有一些地方是禁止。但是后來還不干，最后就把立法目的這一項拿掉了，只好把后面的“合理利用”改成“規(guī)范利用”，這一條，從形式上看“利用”的措詞少多了，但是從內容上看，目前野生動物人工繁育還沒有廢止，還有一個分類管理的問題，對于人工繁育技術穩(wěn)定成熟的，可以不做野外物種來對待，可以有特殊的對待。這也是有關部門想出來的法子。
常紀文:
第三，野生動物資源到底屬于誰所有？這也是爭論很厲害的，有的說屬于國家所有，有的說不屬于國家所有，屬于全社會所有。因為這一條是以前就有的，野生動物資源是屬于國家所有。后來解釋的時候，包括立法，比如全國人大，包括有關部門解釋的時候也講到，一般講的是一種資源，不是講的野生動物，包括遺傳資源這些屬于國家所有，所以爭議是比較大的。但是總體來看，經過一審、二審，最后三審，總體上來看，還是往前在走，而且進步是很大的。
中國網: 嚴總也參與了法律的修訂，您怎么看？
嚴旬: 應該說有一些觀點，像常老師說的，有的時候是針鋒相對的，有人把這部法的修改說這是一部“利用法”，不是一部“保護法”。新的文本出來之后，我做了一個仔細的閱讀，我發(fā)現在新通過的這部法里面，“利用”這個詞一共出現了19次，保護這個詞一共出現了137次，而且原來我們是國務院主管部門，前面也要加上一個野生動物保護主管部門。這19次的“利用”，第一是《總則》里面，像剛才常老師說的是規(guī)范利用，有兩個“利用”是在規(guī)劃上面用的，還有9個“利用”是在法則禁止或者違反里面提到利用，真正談利用的只有7個。應該說這部法律，總體上從它的立法目的來說，都是以保護野外的野生動物為主的。所以應當說是一部“保護法”，而不是一部“利用法”。
常紀文: 我再補充一下，看一部法律是不是前進了，不要單純看這個字出現了多少次。實際上立法是講究技術的，有很多可以是隱含式的規(guī)定，一個“利用”，下面有好多利用的內容，更主要的是看它的立法內容，包括立法的思想，立法的內容是不是發(fā)生了前進。這部法律里面有很多進步的地方，包括不得違反社會公德、不得虐待野生動物，包括棲息地的保護，從內容實質上看是大大加強了對野生動物的保護。就是我們有時候看立法的進步不要看字眼，有一些動物保護人士特別在意有多少詞，多了有一些“規(guī)范利用”，實際上也是規(guī)范保護，這個詞多了，有一些動作保護人士不干了，說它是“利用法”，但是我不贊同。
中國網: 嚴總更多是從執(zhí)法層面，考慮更多的是落實方面的問題，常老師更多考慮這部法律當中蘊含的精神和實際的內核。剛才我們討論了這部法律的修訂背景，我們看看這部新法律有什么內容和看點。這次修訂也做了很多的改變，兩位老師剛剛也提到了。包括嚴老師也提到，在《總則》當中就有一些具體的變化。剛才常老師也說到，可能在第二次修訂稿當中，關于動物資源利用的表述引起了非常大的爭議，第三稿關于動物資源利用做了哪些具體的修改，其中又有什么意義呢？請常老師給我們具體介紹一下？
常紀文: 關于野生動物利用的規(guī)定，剛才嚴總講了，這里面出現的次數少多了，關于利用，第三稿最后還是有很大的變化。
第一，立法目的里面把利用給刪除了，就是說拯救中國瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設，就把“利用”給拿掉了。
中國網:
在《總則》里面？
常紀文: 立法里面第一條，因為很多人都反對這一條。
第二，把原則里面“合理利用”改成了“規(guī)范利用”。
第三，把“人工馴養(yǎng)繁殖”改成“人工繁育”，人工繁育基于科學目的，當然也包括其它一些目的，就把馴養(yǎng)繁殖改了。
第四，把“三有”動物改變了，原來“三有”動物有一個標準：生態(tài)、經濟、社會，其中有一個經濟價值，現在就變成新的“三有”價值，因為我們整個生態(tài)文明建設立法理念都變了，原來叫科學經濟和生態(tài)價值、經濟價值。
嚴旬:
科學、經濟和生態(tài)價值，現在改成科學、生態(tài)、社會。
常紀文:
把經濟刪除了，改成社會價值，就意味著“利用”在我們國家會越來越規(guī)范，越來越嚴格，包括有一些名錄，五年變化一次，重點保護野生動物名錄也說明我們以后對“利用”越來越嚴格，這體現了國家和社會的進步。
第五，對于違法利用的處罰是很重的，處罰現在按照貨值，有的野生動物貨值的1--5倍、2--10倍進行罰款，這比較厲害，體現對違法行為打擊的嚴厲性。第六，對國家重點保護野生動物，你到網上交易，到網上做廣告，包括以食用為目的購買，都規(guī)定了相應的罰則，這體現了我們野生動物保護法的嚴厲性。
中國網:
法律的措詞還是非常嚴謹的，一個詞語的變化都會體現不一樣的精神變化。
嚴旬:
談到利用，應該說利用的概念很寬泛，不是說我們利用野生動物就是要把它抓來吃，或者抓來用。實際上利用這個概念在本法中間涉及到很多的方面。舉個例子，我們的條款是禁止獵捕野外的野生動物，還有一個除外條款，因為科學研究?？茖W研究也是一種對野生動物的利用方式，公共展示也是一種利用的方式。如果大家都不要小朋友去動物園看野生動物了，我想這個社會也是不完整的，也不能體現出來野生動物對人類社會的貢獻，應該說這個利用的概念是很寬泛的，而不是很狹窄的——就是我要吃，我要用。
中國網:
剛才常老師說我們要規(guī)范利用，不是說完全不利用。
常紀文:
利用，要科學地利用。還有一個其它性質的利用，如收養(yǎng)一些野生動物拿來賣，那是商業(yè)性利用，商業(yè)性利用是社會爭議的焦點。那些公益性的，包括科學研究，包括種群的平衡，這一些是沒有什么爭議的，主要爭議還是商業(yè)性的利用，因為這也是各方面很關注的。
中國網:
這個利用也是多方面的，即使是科學的、非商業(yè)的利用，我們也應該合理規(guī)范地利用。據了解，新的保護法第一次提出保護野生動物棲息地的概念。嚴總您經常到各地考察野生動物的棲息情況，那么您看到的有關動物棲息地的情況是什么樣的？對于野生動物棲息地的保護能夠對野生動物起到多大的作用？是不是在落實的過程當中，我們也會遇到一些困難，您覺得以后會采取怎樣的具體措施來進一步保護這樣的棲息地呢？
嚴旬:
我從事野生動物保護工作已經很多年了，多年來的工作實踐證明，我們現行的這部法律，沒有保護棲息地的概念，所以我們在實際工作過程當中也發(fā)現很多問題，因為現行的法律強調的是保護野生動物的種群和個體，但是對它們的棲息地沒有一個明確的概念和范圍界定，過程中間就發(fā)現很多問題。
比如大熊貓，大熊貓的個體是我們講的國寶，中國人一談到大熊貓那都是國寶，需要保護。但是大熊貓也要有生存的環(huán)境，它要采食，要有隱蔽、棲息和取食的場所，如果對它這些地方都不加以保護，僅僅保護大熊貓個體，很難做到對大熊貓種群的保護。
嚴旬:
再有，很多動物是遷徙的，舉個例子就是候鳥，大家都熟悉的燕子，春天它從南方飛到北方來，秋天又回到南方去。在遷徙過程中間，有的動物一定要找一個停歇和補充能量的驛站，但是往往這些驛站沒有劃成自然保護區(qū)，一些濕地，甚至一些農田也是候鳥遷徙的驛站，對這些地方不保護，對候鳥的種群就會造成一些影響，它們在路上受到干擾、破壞，就達不到平安返回越冬地或者繁殖地去的目的。所以棲息地的概念這次列入到新的保護法里面，意義非常重大。有了這部法律以后，我們下一步還會根據調查和檢測的野生動物的情況，來提出一個國家層面的重要的野生動物棲息地名錄，大家可以根據這個名錄來更好的保護野生動物。
中國網:
家園對于動物來說是非常重要的，只有保護好賴以生存的家園，才能真正保護好動物的種群。
常紀文:
關于棲息地，保護法做了很大的一些創(chuàng)新，比如在制定規(guī)劃的時候，對地方開放一些規(guī)劃，有一些地方涉及到利用一些土地，必須進行論證，對野生動物棲息地、遷徙通道進行論證。包括建設項目，比如建鐵路、建橋梁，可能把一些野生動物的棲息地給破壞，有一些過不了了，就應該采取一些補救的措施。
剛才嚴總講了，今后要發(fā)布野生動物棲息地的重要名錄，這個名錄目前來看確確實實有必要發(fā)布。目前從全國來看，很多野生動物消失和它的棲息地碎片化有關系，所以必須盡快讓它整體化。目前國家正在考慮制定國家公園方面的立法，我相信這個改革是一個利好。
中國網:
之前發(fā)生過一起大學生掏鳥窩販賣燕隼的新聞，并且受到了法律的懲罰。這個新聞引起了很大的反響和爭議。是不是也說明這個既有的保護法存在不完善之處？想請問嚴總，這次修訂對于捕獵和販賣野生動物行為的處罰做出了什么樣的改變呢？