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未導致“全市一盤棋”
北京市人大常委會副主任劉曉晨日前在調(diào)研北京城市總體規(guī)劃實施評估工作情況時說：北京城市總體規(guī)劃實施五年來，以科學發(fā)展觀為指導，總體情況比較好。但在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新情況和新問題，要進一步理清思路、明確目的、總體把握，依據(jù)專家評審成果，從戰(zhàn)略高度解決總體規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題。
2005年版總體規(guī)劃基于對新中國成立以來北京城市建設的經(jīng)驗總結(jié)，提出整體保護舊城、重點發(fā)展新城、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略目標，要求“逐步改變目前單中心的空間格局，加強外圍新城建設，中心城與新城相協(xié)調(diào)，構(gòu)筑分工明確的多層次空間結(jié)構(gòu)”。這一愿景在目前人口規(guī)模被提前突破的情形下，在多大程度上得以實現(xiàn)，應當是重點評估的內(nèi)容之一。
在2005年版總體規(guī)劃修編過程中，各方形成的共識是：自1950年代開始在舊城上面建新城，以舊城為單一的城市中心不斷向外擴張的發(fā)展模式，導致了北京的城市就業(yè)功能過度集中于以舊城為核心的中心區(qū)域，大量工作人口在郊區(qū)居住，引發(fā)城郊之間巨大規(guī)模的長距離交通，導致嚴重的交通擁堵，雖經(jīng)1980年代以來不斷投入巨資修路架橋仍難以緩解，因此必須改變以改造舊城為導向的城市發(fā)展方向，通過整體保護舊城、重點發(fā)展新城、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，推動全市平衡發(fā)展，從戰(zhàn)略層面走出困境。
這意味著必須采取果斷措施，將城市中心區(qū)的建設量向外圍新城轉(zhuǎn)移，避免外圍新城繼續(xù)承載因中心區(qū)改造被迫外遷的工作人口而淪為巨大規(guī)模的睡覺城。只有保護舊城，嚴格控制中心區(qū)的建設量，才能產(chǎn)生“擠出效應”，使外圍新城的建設獲得最為充分的支持，城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整才能順理成章。
從2004年8月31日起，北京市禁止經(jīng)營性土地協(xié)議出讓，統(tǒng)一采用招標、拍賣和掛牌的方式進行出讓，市級政府對全市土地一級市場的壟斷經(jīng)營權(quán)得以確立，總體規(guī)劃的實施也獲得了最可寶貴的施工手段——市政府能夠通過土地一級市場的調(diào)控，使中心城的建設量和過度密集的城市功能向外圍新城轉(zhuǎn)移，通過外圍新城的高強度開發(fā)獲得充足收益，并以此補貼舊城保護和中心城其他地區(qū)的調(diào)整改造，從而達到城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。可是，這一情形并未出現(xiàn)。從目前的情況看，北京市的土地開發(fā)，特別是功能區(qū)開發(fā)，仍呈現(xiàn)較大的分散性，市政府對土地一級市場的壟斷，并未導致總體規(guī)劃實施中的“全市一盤棋”。
分散性
先看舊城，它雖被總體規(guī)劃確定為整體保護的對象，但在其62.5平方公里的范圍之內(nèi)，拆除重建至今未絕。今年3月，北京市規(guī)劃委員會向北京市政協(xié)文史委員會所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況匯報》稱，舊城的“整體環(huán)境持續(xù)惡化的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)。如對于舊城棋盤式道路網(wǎng)骨架和街巷、胡同格局的保護落實不夠。據(jù)有關課題研究介紹，舊城胡同1949年有3250條，1990年有2257條，2003年只剩下1571條，而且還在不斷減少。33片平房保護區(qū)內(nèi)僅有600多條胡同，其他胡同尚未列入重點保護范圍內(nèi)”。
比較2008年出版的北京市規(guī)劃委員會、北京市城市規(guī)劃設計研究院、北京建筑工程學院編著的《北京舊城胡同實錄》披露的數(shù)據(jù)可知，2003年至2005年之間，舊城之內(nèi)的胡同數(shù)量已從1571條減至1353條，兩年內(nèi)共減少218條，年均減少109條。截至2005年，舊城內(nèi)還有相當一批擬建和在建項目，涉及419條胡同，處理原則是：保護區(qū)內(nèi)必須保留，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)和其他區(qū)域只保留“較好的胡同”?！侗本┡f城胡同實錄》課題組據(jù)此原則作出胡同數(shù)量再度減至1191條的預測，即還有162條胡同在2005年版總體規(guī)劃被國務院批準之后將被繼續(xù)拆除。
截至今日，舊城之內(nèi)，胡同還殘存多少？過去五年中，又批準和實施了多少改造項目？現(xiàn)在，還有多少改造項目正在或?qū)⒁獙嵤?？在今年北京市政協(xié)文史委員會為調(diào)研“重視北京歷史文化遺產(chǎn)，做好古都風貌和文物保護工作”而召開的相關會議上，有關部門未能作出說明。
再看中心城。總體規(guī)劃雖提出要把中心城（以舊城為核心、占地約1085平方公里的規(guī)劃市區(qū)）過度密集的功能和產(chǎn)業(yè)向新城疏散，但在中心城范圍之內(nèi)，中央職能仍以不可阻攔之勢進行著空間擴張，兩大金融貿(mào)易區(qū)也展開了空間競賽——位于西城區(qū)的金融街去年邁開西擴步伐，其核心區(qū)將從原規(guī)劃的1.18平方公里拓展至2.59平方公里；位于朝陽區(qū)的CBD去年宣布東擴計劃，將在未來6到8年內(nèi)，完成占地3平方公里的拓展區(qū)建設，規(guī)模相當于再造一個CBD。與中心城高度關聯(lián)的重大建設還包括2009年11月北京市公布的《促進城市南部地區(qū)加快發(fā)展行動計劃》。根據(jù)該項計劃，未來3年，北京將投入2900億元，對崇文、宣武、豐臺、房山和大興5個區(qū)的基礎設施、園區(qū)建設、民生工程加強發(fā)展，打造“一軸一帶多園區(qū)”的城南產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。這2900億元投資規(guī)模，與北京市為舉辦奧運會投入的2800億元相當，后者分7年實施（2001-2008年），前者要在3年內(nèi)完成，且規(guī)模多出100億元，力度之大可見一斑。
最后看新城?？傮w規(guī)劃確定重點發(fā)展位于東部發(fā)展帶上的通州、順義和亦莊3個新城，使它們成為中心城人口和職能疏解及新的產(chǎn)業(yè)集聚的主要地區(qū)，形成規(guī)模效益和聚集效益，構(gòu)筑中心城的反磁力系統(tǒng)。但在目前中心城功能持續(xù)“聚焦”的情況下，這3個新城的反磁力難以形成。最大的懸念是功能規(guī)劃與中心城幾乎同構(gòu)的通州將如何發(fā)展。在2005年版總體規(guī)劃修編過程中，曾有學者提出將通州設為新的中央行政區(qū)，以帶動城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這一建議未獲采納?？傮w規(guī)劃將通州確定為“中心城行政辦公、金融貿(mào)易等職能的補充配套區(qū)”，它顯然無法與中心城展開同樣內(nèi)容的競爭。今年1月，北京市規(guī)劃部門發(fā)布消息：將在通州建設一個北京最高端的商務中心區(qū)。但在中心城內(nèi)金融街西擴、CBD東擴的背景下，這個“最高端的商務中心區(qū)”建設將遭到巨大挑戰(zhàn)。最危險的情況是，不斷自我膨脹的中心城如果吸干了通州的發(fā)展養(yǎng)分，后者就可能淪為一個巨大規(guī)模的睡覺城。