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下載安裝Flash播放器“人口‘加減法’，政府不能越界”
專家認(rèn)為，政府不能簡單設(shè)置門檻，而應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)
一邊是人口給城市的壓力越來越大，一邊是人口控制措施引來種種爭議，北京的人口規(guī)劃到底該何去何從？
“十二五”規(guī)劃制訂在即，北京人口要不要控制，該如何控制？就此，本報記者走訪了多位人口方面的專家，從各個角度為北京人口問題建言獻(xiàn)策。
日前，曾多次參與北京人口問題調(diào)研的市政協(xié)委員、人口專家陸杰華接受本報記者采訪時表示，北京可以通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整等辦法，實現(xiàn)人口調(diào)控。但是，政府的調(diào)控不能越界。
新京報：近期市人大、市政協(xié)等各方都集中調(diào)研人口問題，北京為什么此時集中關(guān)注人口，并提出要調(diào)控人口規(guī)模？
陸杰華：首先北京市的人口突破了1800萬，根據(jù)北京市總體規(guī)劃，這是一個階段性、轉(zhuǎn)折性的目標(biāo)。調(diào)研也顯示，人口數(shù)量爆棚的影響變得很明顯，其中流動人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到40%，超過了規(guī)劃目標(biāo)10%，這些都是很嚴(yán)峻的變化。
同時，人口規(guī)模對城市競爭力的影響也越來越突出。目前，北京的大學(xué)數(shù)量、平均受教育年限等指標(biāo)在全國都是領(lǐng)先的，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國卻不領(lǐng)先，勞動生產(chǎn)率水平還不如蘇州、上海和深圳等城市。這跟產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式關(guān)系很大，而二者都受制于人口結(jié)構(gòu)。
“政府不能直接調(diào)整人”
新京報：“十一五”的人口規(guī)劃為什么嚴(yán)重超標(biāo)？其編制背景是怎么樣的？
陸杰華：北京“十一五”期間是第一次進(jìn)行人口規(guī)劃。當(dāng)時制訂的人口目標(biāo)是1625萬，2007年就突破了，但沒敲響警鐘。
究其原因，主要還是在規(guī)劃中、制度設(shè)計上還有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識上不統(tǒng)一。各部門各自為政，未能行成調(diào)控合力。比如我們要限制人口，但交通沒有按照規(guī)劃的方向去設(shè)置，而是采取了普惠的政策。
新京報：在人口調(diào)控方面，政府應(yīng)該扮演什么角色？使用行政手段干預(yù)是否合適？
陸杰華：我個人認(rèn)為，城區(qū)人口發(fā)展目標(biāo)上應(yīng)該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應(yīng)該調(diào)整。但政府不能簡單設(shè)置門檻或設(shè)限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調(diào)整人。
城市人口發(fā)展的規(guī)劃制訂中、目標(biāo)實現(xiàn)中，對產(chǎn)業(yè)都有明確定位和發(fā)展方向。因此，政府調(diào)控可以通過制訂規(guī)劃決定發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，市場再來決定產(chǎn)業(yè)中的崗位，個人再來決定自己的去留，不合適崗位的自然就走了。
“城區(qū)很難推廣順義模式”
新京報：今年北京啟動了50個重點村改造，部分村莊聚集了大量流動人口，改造能否起到調(diào)控人口的作用？
陸杰華：這50個村子的改造，是沒有辦法的辦法。早在產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展時就應(yīng)該注重這個問題。比如唐家?guī)X村，形成了為當(dāng)?shù)胤?wù)的產(chǎn)業(yè)，但這個產(chǎn)業(yè)并不高端。
在低端產(chǎn)業(yè)或服務(wù)領(lǐng)域，政府也應(yīng)該進(jìn)行規(guī)劃，例如一些小商小販和垃圾回收等，否則這些低端產(chǎn)業(yè)形成了產(chǎn)業(yè)鏈條，吸引了很多外來人口，村租房大量出現(xiàn)，改造成本就越來越大。
新京報：北京市人大關(guān)于人口的調(diào)研報告里提到了順義模式，就是對低端產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，你怎么評價這個模式？
陸杰華：順義走的是典型的“以崗定人、以房管人”的模式，但這個有順義的特殊性，順義有“業(yè)”，包括順義在引資時，要求企業(yè)要優(yōu)先用當(dāng)?shù)貏趧恿?。但通州如果發(fā)展“以崗定人”就不成功，因為沒有“業(yè)”，只有城，最終形成了一個人口“鐘擺式”活動。
所以，并不是每個區(qū)縣都能走同一條道路。順義模式在城區(qū)很難推廣，但比較適合大興、房山這些發(fā)展剛起步的區(qū)縣。
新京報：其他國家大城市如何對待人口膨脹？是否有值得北京借鑒的經(jīng)驗？
陸杰華：北京的人口情況相對復(fù)雜些。比對近鄰印度，其處理人口問題的做法也不是成功的，新德里存在很多貧民窟，產(chǎn)生了社會矛盾。其他一些發(fā)展中國家，城市化和工業(yè)化很緩慢。而我們目前發(fā)展比較快。同時，北京是一個十多億人民的國家的首都，情況很復(fù)雜，很難借鑒其他城市的經(jīng)驗，主要還是自行探索。
“各部門政策都應(yīng)考慮人口”
新京報：“十二五”的人口規(guī)劃將呈現(xiàn)什么特點？
陸杰華：與“十一五”規(guī)劃中的“人口全面發(fā)展規(guī)劃”相比，“十二五”的人口規(guī)劃被稱為“人口發(fā)展與調(diào)控規(guī)劃”，首先多了調(diào)控的字眼。規(guī)劃要解決包括老齡化、人口分布、信息共享等問題。在信息共享方面，現(xiàn)在存在統(tǒng)計局和人口辦數(shù)據(jù)不吻合的問題，且兩者數(shù)據(jù)差了200萬，這個已經(jīng)影響了財政和決策。
新京報：如何保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性，使其制訂的指標(biāo)不輕易被突破？
陸杰華：對于“十二五”期間人口的發(fā)展，合理制訂規(guī)劃是一方面，但北京要解決的第一個問題還是體制問題，體制不能按部就班。目前，市政協(xié)和市人大都建議要成立一個人口發(fā)展委員會，這個是一個大的突破。
同時，各個部門都要參與人口的發(fā)展和調(diào)控，比如教育、衛(wèi)生、交通和民政等在制訂政策時，都要考慮人口調(diào)控的目標(biāo)。
城區(qū)人口發(fā)展目標(biāo)上應(yīng)該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應(yīng)該調(diào)整。但政府不能簡單設(shè)置門檻或設(shè)限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調(diào)整人。
本報記者 傅沙沙
【他山之石】
【新加坡】
分區(qū)規(guī)劃緩解中心壓力
主要通過調(diào)整城市功能分區(qū)規(guī)劃來調(diào)控人口。按照市中心、次中心、副中心的結(jié)構(gòu)將新加坡劃為55個小區(qū)進(jìn)行建設(shè)，組團(tuán)和小區(qū)中布局合理，功能齊全，有效地緩解了城市中心人口和交通的壓力。在上世紀(jì)60年代，重新評估了人口增長的可能性，將原來環(huán)形放射模式城市布局改為項鏈?zhǔn)降某鞘锌臻g結(jié)構(gòu)。
【美國】
稅收向城郊農(nóng)村傾斜
建立大都市圈，采用城市群布局，聚焦城市各種功能，擴(kuò)大城市容納能力。在行政手段上，美國通過立法在稅收上向城郊和農(nóng)村傾斜，扶持中小企業(yè)發(fā)展，將人口留在中小城市，避免過度集中。同時，嚴(yán)格限制在首都城市開辦學(xué)校和嚴(yán)格限制招生人數(shù)，避免了高層次人才集中流向首都造成城市的人口壓力。
【東京】
控制大學(xué)等新增項目
東京都市圈是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心。區(qū)域規(guī)劃采用多層、多核的空間結(jié)構(gòu)，在近郊開發(fā)區(qū)設(shè)有新宿等7個副中心以及多摩等4個大型新城。為了疏散產(chǎn)業(yè)，東京在1959年通過了《工業(yè)控制法》，在首都圈內(nèi)的部分城市，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學(xué)等設(shè)施的新增項目進(jìn)行控制。
同題問答
Q1:北京是否需要進(jìn)行人口調(diào)控？
@劉昕(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院組織與人力資源研究所教授)：中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，大量優(yōu)質(zhì)資源集中在北京，如果任其發(fā)展，越來越多的人會集中到北京，從這個角度說應(yīng)該調(diào)控。人口膨脹導(dǎo)致城市資源緊張，一些人才可能被擠出去，這對城市的長遠(yuǎn)發(fā)展不利。
@毛壽龍(中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長)：我主張不進(jìn)行人口調(diào)控。人口有自己內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，其變化和當(dāng)?shù)匕l(fā)展相聯(lián)系，房子越來越貴，生活成本越來越高，自然就產(chǎn)生了壁壘。
@彭真懷(北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員)：北京集中了全國的優(yōu)質(zhì)資源，包括農(nóng)村地區(qū)的水資源、電資源都服務(wù)了首都。但北京卻沒有為農(nóng)村人口的城市化提供相應(yīng)的承載力。而且北京遇到的問題與規(guī)劃思路不對也有關(guān)。城市規(guī)劃一圈一圈“攤大餅”，但功能分區(qū)卻不明確，即便發(fā)展到八環(huán)，也會出現(xiàn)問題。
Q2:調(diào)控需要行政命令手段嗎？
@劉昕：目前，人口問題很難靠市場力量來解決，如果完全不用行政手段調(diào)控，也沒有更好的辦法。任由人口繼續(xù)發(fā)展，可能最終形成類似國外一些大城市的貧民窟，制造越來越多的社會問題。但政府的調(diào)控手段應(yīng)該適度，過程要柔和些。
@彭真懷：靠行政命令解決人口問題肯定行不通，反而會造成反感，導(dǎo)致更多的社會問題。政府必須挖好渠才能引水，而不能靠強制手段把水指到哪個地方去。
Q3：對北京人口調(diào)控有何建議？
@劉昕：人口調(diào)控能否奏效取決于城市功能的強化。比如廢品行業(yè)，北京這一塊服務(wù)都是靠外來人口提供，那這些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服務(wù)機(jī)制，外來人口可能就無法以此為業(yè)。政府要考慮的是提供一種什么樣的產(chǎn)業(yè)，減少某一部分工作機(jī)會，從而實現(xiàn)人口調(diào)控。
@彭真懷：北京作為首都，應(yīng)該率先探索城鄉(xiāng)化制度創(chuàng)新，而不是“一堵了之”。北京解決人口問題不能就人口論人口，我建議對城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，比如通過行政部門外遷等手段，讓京津冀形成大都市圈，對人口疏解也能起作用。