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上海謀劃人口新布局
2301.91萬(wàn)！
這是第六次全國(guó)人口普查（下稱“六普”）公布的上海常住人口的最新數(shù)據(jù)。與2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果相比，10年間，上海市常住人口共增加628.14萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率為3.24%，幾乎是全國(guó)平均水平的5.68倍。2010年上海常住人口密度為3503人/平方公里，是全國(guó)人口密度的20余倍，與2005年相比，上海市區(qū)域每平方公里增加699人。
隨著全國(guó)及各地“六普”調(diào)查結(jié)果的陸續(xù)公布，關(guān)于我國(guó)特大城市究竟如何進(jìn)行人口布局再次引發(fā)廣泛關(guān)注。特別是上海，其人口總量壓力主要集中于中心城區(qū)，僅占上海土地面積1/10的中心城區(qū)承載了超過(guò)全市一半的人口。
“北京、上海的常住人口增長(zhǎng)原因和全國(guó)人口增長(zhǎng)的原因是不同的?！鄙虾Ｊ械诹稳丝谄詹轭I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、上海市統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)朱章海告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“全國(guó)人口普查顯示的人口增長(zhǎng)，主要體現(xiàn)的是人口的自然增長(zhǎng)，而上海人口的快速增長(zhǎng)，是一種地域間流動(dòng)帶來(lái)的機(jī)械增長(zhǎng)，而非人口自然增長(zhǎng)帶來(lái)的。”
戶籍人口連續(xù)18年負(fù)增長(zhǎng)
基于“六普”調(diào)查結(jié)果可以清楚看到，位于上海市中心區(qū)域的黃浦、盧灣、靜安等中心城區(qū)人口減少較多，而位于城鄉(xiāng)接合部和市郊的閔行區(qū)、浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）、松江區(qū)、嘉定區(qū)和寶山區(qū)等則有較多的人口增量。
“近10年來(lái)上海人口分布呈現(xiàn)中心城區(qū)人口減少和近郊區(qū)域人口增加的變化，與上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化有一定關(guān)系”，上海市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“越來(lái)越多的制造業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)搬離上海市中心區(qū)域，而選擇了在市郊開設(shè)工廠或設(shè)立總部基地，從而使外部人口涌入這些區(qū)域?qū)ふ夜ぷ鳈C(jī)會(huì)。這也是地域間流動(dòng)給上海人口帶來(lái)的機(jī)械增長(zhǎng)的表征。”
不過(guò)，上海戶籍人口卻正在逐漸減少。“上海常住人口近5年的增長(zhǎng)可謂迅猛，但上海戶籍人口自然增長(zhǎng)已連續(xù)18年為負(fù)增長(zhǎng)?！鄙虾Ｊ薪y(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。
據(jù)上海市民政局、上海市老齡辦和上海市統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年12月31日，上海市戶籍總?cè)丝跒?412.32萬(wàn)人。這意味著目前在上海的外來(lái)人口和本地戶籍人口的比例已經(jīng)是2：3，而第五次全國(guó)人口普查的結(jié)果顯示是1：2（1900萬(wàn)常住人口中約600萬(wàn)為非戶籍人口）。
根上海統(tǒng)計(jì)局和相關(guān)部門預(yù)計(jì)，如果按照上?，F(xiàn)有外來(lái)人口的導(dǎo)入速度發(fā)展，未來(lái)5年內(nèi)，上海非戶籍人口和戶籍人口的比例就會(huì)突破1：1。
上海市老齡辦向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，去年末，上海市戶籍中60歲及以上老年人口為331.02萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?3.4％。而“六普”調(diào)查的結(jié)果顯示，上海常住人口的年齡結(jié)構(gòu)更加年輕化了，以65歲以上人口的口徑，常住人口的老齡化水平為10.12%，比2000年下降了1.34個(gè)百分點(diǎn)。
然而，由于老齡化是個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，涉及到醫(yī)療、養(yǎng)老等各類政府公共政策，在我國(guó)戶籍制度并未有重大改變的前提下，戶籍人口統(tǒng)計(jì)下的老齡化更具有現(xiàn)實(shí)意義。上海市老齡科研中心等部門預(yù)測(cè)，進(jìn)入“十二五”后，上海市戶籍老年人口還將快速增加。2015年上海市戶籍老年人口或?qū)⒊^(guò)430萬(wàn)，占戶籍總?cè)丝诒壤龑⒔?0％。事實(shí)上，上海于1979年進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)早了整整20年，老齡化程度也比全國(guó)平均水平高出近10個(gè)百分點(diǎn)，逼近甚至超過(guò)日本等發(fā)達(dá)國(guó)家。
上海保監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“2011年至2030年將是上海老齡化人口迅猛增長(zhǎng)期，在這20年間，60歲及以上的戶籍老年人口平均每年增加11.78萬(wàn)人，到2030年將猛增至561.26萬(wàn)人?！?/p>
事實(shí)上，上海老齡人口總數(shù)和分布的問(wèn)題也牽涉到上海未來(lái)總體的人口布局問(wèn)題，如何按照人口變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行布局，將考驗(yàn)政府如何進(jìn)行社會(huì)資源的公平和有效分配。
布局四個(gè)“人口圈層”
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，基于上海“六普”調(diào)查結(jié)果，上海市人口計(jì)生委將按照人口發(fā)展功能區(qū)域規(guī)劃把上海人口分布劃分為4個(gè)圈層，并制定相應(yīng)的人口發(fā)展目標(biāo)。
“到2020年，各功能區(qū)人口容量分別為第一圈層950萬(wàn)至1000萬(wàn)人，密度為15079人/平方公里；第二圈層900萬(wàn)人，密度為4000人/平方公里；第三圈層350萬(wàn)人，密度為1061人/平方公里；第四圈層2萬(wàn)人，密度為114人/平方公里，”上海市人口計(jì)生委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。
其中，第一圈層包括了上海外環(huán)線以內(nèi)，區(qū)域面積約為630平方公里，其中內(nèi)環(huán)線以內(nèi)高密度區(qū)為人口“疏散區(qū)”，內(nèi)外環(huán)線之間為人口“穩(wěn)定區(qū)”。根據(jù)規(guī)劃至2020年，外環(huán)線以內(nèi)的中心城區(qū)主要以人口總量穩(wěn)定為目標(biāo)。
而第二圈層包括上海外環(huán)線以外，黃浦江、大治河以北的地區(qū)，面積約2250平方公里，定位為人口“集聚區(qū)”。包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南橋新城、臨港新城等五個(gè)新城分布在該區(qū)域，緊靠外環(huán)線呈環(huán)狀分布的商品房配套基地也均在該區(qū)域。該區(qū)將成為中心城區(qū)的“通勤區(qū)”，這意味著這些區(qū)域必須建立足夠便捷的交通以通往市中心區(qū)域。
上海市人口計(jì)生委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、南橋新城、臨港新城等，各自的規(guī)劃人口一般是80萬(wàn)到100萬(wàn)人，僅這些新城人口導(dǎo)入總量就將近500萬(wàn)，這些地方人口增長(zhǎng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展有利，這些新城的各項(xiàng)政府配套措施和商業(yè)設(shè)施正在逐步得到完善?！?/p>
第三圈層主要包括通勤區(qū)以外的郊區(qū)縣部分，崇明縣除東灘和橫沙島以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積3300平方公里，是上海主要的農(nóng)田分布區(qū)，定位為人口“穩(wěn)定區(qū)”。
第四圈層包括崇明縣東灘和橫沙島、九段沙等區(qū)域，面積175平方公里，為自然保護(hù)區(qū)，定位為人口“限制區(qū)”。
上海市人口計(jì)生委相關(guān)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，上海內(nèi)環(huán)以內(nèi)被認(rèn)定為人口“疏散區(qū)”主要是基于人口密度過(guò)大的考慮，一方面人口太多，另一方面土地太少。在人口過(guò)多的問(wèn)題上需要通過(guò)棚戶區(qū)改造、舊房拆遷等方式把人口向“集聚區(qū)”轉(zhuǎn)移，與此相對(duì)應(yīng)，城中心的土地資源寶貴，如何更為有效利用也是應(yīng)該考慮的問(wèn)題。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》從上海市政府多個(gè)部門了解到，自去年以來(lái)，上海市層面提出了對(duì)市中心區(qū)域的行政規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的看法，截至目前并沒有形成統(tǒng)一的看法上報(bào)國(guó)務(wù)院批復(fù)。
市區(qū)或醞釀行政整合
“未來(lái)上海中心區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是西部以虹橋交通樞紐和虹橋商務(wù)區(qū)為核心，浦東應(yīng)該以大陸家嘴(15.99,-0.12,-0.74%)地區(qū)為核心，而在兩者之間的應(yīng)該是上海的中央商務(wù)區(qū)和文娛區(qū)域，但目前這片區(qū)域涉及的區(qū)級(jí)行政機(jī)構(gòu)比較多，并不有利于規(guī)劃和統(tǒng)籌?！币晃徊辉敢馔嘎缎彰纳虾Ｊ姓賳T告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。
在過(guò)去5年，北京、上海等特大城市吸納了大量的外來(lái)人口，城市向外擴(kuò)張態(tài)勢(shì)愈來(lái)愈明顯，這對(duì)原有的行政規(guī)劃調(diào)整形成了倒逼機(jī)制。
2010年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了北京市政府關(guān)于調(diào)整首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃的請(qǐng)示，撤銷北京市東城區(qū)、崇文區(qū)，設(shè)立新的北京市東城區(qū)，撤銷北京市西城區(qū)、宣武區(qū)，設(shè)立新的北京市西城區(qū)。
繼北京之后，上海緊隨其后。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》從上海市相關(guān)部門了解到，繼2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)同意南匯區(qū)并入浦東新區(qū)之后，上海市政府的確正在醞釀對(duì)城中心包括黃浦、盧灣、靜安等中心城區(qū)和長(zhǎng)寧、虹口等部分行政區(qū)域進(jìn)行新一輪的調(diào)整和整合，目前已經(jīng)有了初步的專家建議思路。
2000年以來(lái)，上海加快了工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)型企業(yè)逐步向工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)集中，大量外來(lái)新增就業(yè)人口向市郊的城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)，并把自己的生活區(qū)也轉(zhuǎn)移到附近；而中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能在逐漸加強(qiáng)，形成了商業(yè)和辦公區(qū)域，居住人口則向外轉(zhuǎn)移。
“六普”的調(diào)查結(jié)果顯示，過(guò)去5年間，上海人口總量增幅超過(guò)50%的7個(gè)區(qū)分別是松江區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)和浦東新區(qū)。而位于城中心的三區(qū)人口分別為黃浦區(qū)人口429891人，盧灣區(qū)人口248779人，靜安區(qū)人口246788人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于浦東、嘉定、閔行、寶山的百萬(wàn)量級(jí)。
不過(guò)，據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，目前上海仍未對(duì)最終的區(qū)域調(diào)整進(jìn)行敲定。目前，從專家論證的角度來(lái)看已經(jīng)有多種觀點(diǎn)。一種看法認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)黃浦區(qū)、盧灣區(qū)、靜安區(qū)進(jìn)行整合，合并成為一個(gè)區(qū)域，這樣有利于對(duì)南京路、淮海路等重要商業(yè)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局。另一種看法則認(rèn)為，黃浦區(qū)應(yīng)該和盧灣區(qū)進(jìn)行整合，并把位于虹口區(qū)的四川北路商業(yè)街區(qū)域部分并入，作為未來(lái)上海中心商務(wù)區(qū)域，而靜安全部或部分并入長(zhǎng)寧區(qū)，成為未來(lái)大虹橋發(fā)展的組成部分。
截至記者發(fā)稿時(shí)，上述兩種上海市中心區(qū)域整合方案仍然未得到官方的正式回應(yīng)，上海市新聞辦有關(guān)人士?jī)H表示，直轄市區(qū)域規(guī)劃調(diào)整牽涉的問(wèn)題很多也很復(fù)雜，必須得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后才能夠正式對(duì)外界公布。