智利的一個啟示：增長與貧困
在拉美33個國家里，智利是拉美唯一的一個實現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)的國家，也是貧困人口比例最低的國家之一（位居第二，第一是烏拉圭）：貧困人口1990年占總?cè)丝诒壤?8.6%，2003年降至18.8%，極度貧困人口從12.9％下降到4.7%。這個驕人的成績毫無疑問來自于其不俗的經(jīng)濟增長：在1990－1999年“失去的10年”中，拉美19個主要國家的年均增長率是1.56%，而智利最高，是4.79％。以1995年價格計算，2003年19國人均GDP是2860美元，而智利是6051美元。
就增長與貧困來說，智利和其他拉美國家之間的反差說明：
第一，低增長不利于普遍實現(xiàn)減困的目標(biāo)，例如，智利的高增長是其實現(xiàn)千年目標(biāo)的一個必要條件；拉美的貧困不能說與拉美的低增長不無關(guān)系，所以，與其將拉美描述為“增長性貧困”，不如將其稱之為低增長的貧困。
第二，增長有利于減困。當(dāng)拉美增長率較高時，其貧困率就呈下降趨勢。不但智利的數(shù)據(jù)支持了這個結(jié)果，而且整個拉美地區(qū)的統(tǒng)計也同樣具有一定的說服力：過去的4年是拉美25年來經(jīng)濟增長最好的年景，平均增長4.5%。隨著經(jīng)濟增長的回升，2004年貧困開始下降，2005年首次下降到1980年以下水平即39.8％，2006年繼續(xù)下降到38.5%；其絕對數(shù)量2004年下降到2.17億，2005和2006年繼續(xù)下降到2.09和2.05億。
第三，在其他條件不變的情況下，社會支出有利于減困。智利之所以成為世界范圍內(nèi)發(fā)展中國家的一個典范，除經(jīng)濟增長以外，適宜的社會政策導(dǎo)向也起到了重要的減困作用，而且還成為促進增長的一個條件。例如，拉美地區(qū)的社會支出1990年占GDP的12.8％，2003年為15.1％，而智利則從1990年的11.7%提高到2000年的16.0%。
第四，社會支出受到經(jīng)濟增長的影響，經(jīng)濟景氣時社會支出隨之?dāng)U大，反之就縮小，即反貧困的行為和力度受到增長的制約和影響。
第五，社會支出規(guī)模對經(jīng)濟增長具有一定的慣性和滯后效應(yīng)，一般在1-2年左右。
第六，社會投資規(guī)模的拐點一般都高于經(jīng)濟增長周期的拐點，這說明政策制定者對經(jīng)濟增長拐點的預(yù)期往往容易高估，社會投資規(guī)模容易失控。
歐洲的一個啟示：初次分配與二次分配的重要性
減困是所有國家都面臨的一個共同任務(wù)，貧窮問題是一個世界性的難題，即使最發(fā)達的國家也面臨減困問題，為此，世界銀行曾在1990和2000年兩度將反貧困作為其發(fā)展報告的主題。但是總的來說，拉美國家的減困效果遠不如其他地區(qū)和國家。
例如，在過去的四分之一世紀(jì)里，歐洲的增長并不比拉美高出多少，90年代歐盟15國的增長率大約不到2%，其中最低的年份是1993年的負0.4和1996年的1.7%，最高的年份是1994年的2.9%和1998年的2.7%。但是，歐洲國家的貧困率卻遠遠低于拉美，2003年歐盟25國平均貧困率只有16％，其中最低的斯洛文尼亞僅為10%，而最高的三國愛爾蘭、葡萄牙和斯洛伐克也就是21%。
如何解釋拉美與歐洲減困之間的巨大差別？同樣較低的增長率，但在減困效果和社會公正方面卻大相徑庭？答案應(yīng)該是這樣的：初次分配具有決定性的意義和作用。增長只是減困的一個必要條件，而不是一個充分條件，即適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟政策還需配合以恰當(dāng)?shù)氖杖敕峙湔撸灰环矫?，沒有增長就難以減困，另一方面，在以減困來實現(xiàn)較高增長的同時，還需更大程度的財產(chǎn)平等。所謂財產(chǎn)平等主要是指初次分配政策。增長不一定能夠必然對減困做出貢獻，窮人不一定從增長中受益，甚至從某個角度講，拉美的教訓(xùn)在于，增長只為是減困創(chuàng)造了一個環(huán)境而已，在初次分配存在嚴(yán)重不公的條件下，增長要對減困做出明顯的貢獻，那是一相情愿的。
社會保障制度是二次分配的一個重要手段，在假定其他條件不變情況下，社保制度對減困可以發(fā)揮較大的作用。歐洲國家轉(zhuǎn)移支出與貧困率二者之間的比較數(shù)據(jù)顯示，社會保障對降低貧困率是發(fā)揮作用的。例如，歐盟25國平均貧困率之所以僅為16%，是由于社保制度發(fā)揮作用的緣故，經(jīng)測算，假設(shè)沒有社保制度的話，歐盟平均貧困率將高達42%，與拉美的貧困率相差無幾，甚至是一樣的，或說，目前歐洲社保制度的貢獻就在于使貧困率降低了整整26個百分點；換個角度的表述可以認(rèn)為，歐盟國家在沒有社保制度下的貧困率大致相當(dāng)于目前享有社保條件下的拉美地區(qū)貧困率。
那么，如何解釋這個現(xiàn)象？答案似乎有兩個：一個是如前所述，歐盟國家和拉美地區(qū)之間的初次分配存在著較大的差距，另一個是，不同的社保制度模式也發(fā)揮著不同的重要作用。
學(xué)術(shù)界的一個共識是，通常來說，較高支出水平的社保制度并不一定必然說明它是一個較高水平的社保制度。評價一個社會保障制度時，除了社會服務(wù)的質(zhì)量、福利派送體系的效率、私人部門社會資源的運用效率、非正規(guī)部門的兼容性和社會給付的再分配功能等諸多方面以外，要達到較為理想的減困效果以防止增長性貧困的出現(xiàn)，正確的社保模式及其社保支出結(jié)構(gòu)也發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>
拉美的教訓(xùn)與美國的啟示：社保模式及其二次分配的作用考察
最大的社會不公正莫過于收入分配不公。誠然，拉美地區(qū)增長性貧困的誘因是多方面的；但是，究其分配不公的原因，除了表現(xiàn)在初次收入的巨大差距以外，在一定程度上也出現(xiàn)在二次分配領(lǐng)域，例如在人力資源、生產(chǎn)性資產(chǎn)、公民權(quán)利等諸多方面均存在一定差距，這既是收入分配不公的原因，又是其結(jié)果。家庭收入分配不公反映了教育、資本、就業(yè)機會和融資等所有方面的不平等，于是就形成了貧困的惡性循環(huán)：貧困家庭的子女進入市場的機會和獲取這些資產(chǎn)的機會就少得多，進而形成“貧困鎖定”。
在拉美初次分配的如此格局之下，作為二次分配的一個工具，拉美國家社保系統(tǒng)的作用也是有限的，難以有所作為的；同時，減困效果還與社保模式的選擇及其社保支出結(jié)構(gòu)有關(guān)。
社保制度的諸多目標(biāo)之一就是反貧困，對社會最脆弱群體實施顯性和隱性救助。而鰥寡老年人在每個國家都屬國家救助的一個弱勢群體，在拉美也不例外。對鰥寡老年人進行救助的一個重要手段就是在其法定“繳費型”養(yǎng)老金之外，再加上一個額外的目標(biāo)定位式的國家最低保證養(yǎng)老金，其資金來自于一般稅收，凡符合法定年齡如65歲以上的公民均可獲得。
作為典型的補救型即目標(biāo)定位式的社保制度，美國補救型社保體系的減困效果非常明顯。美國2002年的貧困率僅為12.22%，總量是3460萬。尤其是老年人口，1935年美國在建立社會保障制度時，老年（65歲以上）貧困率高達70％，而到了2005年則下降到8.7%；換言之，美國社保制度至少使1290萬人口免于陷入貧困境地，否則，要是沒有社保制度，老年貧困率就將高達46.8%；經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國每一個州的結(jié)果幾乎驚人地一致：在沒有社保制度條件下，將有17個州的50％或45個州的40％老年人生活在貧困線以下，例如，佛羅里達州的貧困率就會從8.7%上升到50.2%。正是由于美國社保模式是補救型的，所以，對許多美國老年人來說，社會保障制度是他們的生命線：在其覆蓋的4500萬領(lǐng)取退休金的人口中，大約38％的收入來自社保制度。
目標(biāo)定位式或補救型模式對貧困率較高的國家來說，效果也比較好，成本比較低，而普享模式則相反。據(jù)測算，拉美地區(qū)17個主要國家的初始平均貧困率是38％，如果加上這個國家基本養(yǎng)老金的話，其貧困率就會降低到20%，即可降低18個百分點。
此外，普享型與補救型模式的成本也是不一樣的。以拉美17個主要國家為例，如果采取補救型模式，其最低養(yǎng)老金的平均成本只占GDP的0.93%，而普享型則高達2.2%。兩個模式成本之間相差最大的是智利，竟高達12倍，即補救型僅為0.1%，而普享型則高達1.2%；成本最高的國家是巴拉圭，補救型為2.7%，普享型則高達5.4%。(鄭秉文)
■編余
最早是在紙面上認(rèn)識鄭秉文先生的。那是看了他寫的一組有關(guān)國內(nèi)社保的文章。當(dāng)時就有點奇怪，作為中國社會科學(xué)院拉美所所長，他怎么不寫國際問題，反而越位關(guān)心起國內(nèi)社保問題呢？對這個疑團，到今天我也沒有問過鄭先生，所以一直沒有解開。不過，現(xiàn)在有點明白了。
原來，拉美的“增長性貧困”對發(fā)展中國家來說，是一個非常棘手的問題。作為拉美所所長，他不能不關(guān)心。而在時時盯著拉美的“增長性貧困”問題時，他可能更把拉美的教訓(xùn)當(dāng)作一面鏡子，也時時警覺著中國自己的問題。這就好解釋，他為什么寫了好幾篇關(guān)于中國國內(nèi)社保問題的研究報告了。
有意思的是，鄭先生的幾個成果，甚至和中國香港同行的對話，都是在本報發(fā)表的。為什么會有這種默契呢？是因為，我們有共同的關(guān)心，這就是中國經(jīng)濟在發(fā)展到今天這樣的規(guī)模與程度的時候，如果再只是一味追求速度、追求經(jīng)濟指標(biāo)，而不考慮社會各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，那是有問題的。
當(dāng)一部分人先富起來的時候，當(dāng)中國經(jīng)濟面臨資源和環(huán)境雙重制約的時候，我們除了關(guān)心經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題外，還需要在經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間、在增長與公平等之間，做適度的、得體的選擇。因為“國富民弱”與“民富國強”是兩個完全不同的現(xiàn)代化道路。而如何構(gòu)建和諧社會、防止增長性貧困，更需要相應(yīng)的制度保證。這便是我們共同關(guān)注的地方。———亞夫
|
