扶貧小額信貸健康發(fā)展之路
2006年10月，孟加拉鄉(xiāng)村銀行創(chuàng)始人尤努斯教授獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)，隨后不到半個(gè)月，尤努斯教授就訪問(wèn)了我國(guó)，在我國(guó)掀起來(lái)一股小額信貸熱潮。一時(shí)間，小額信貸成為金融界、學(xué)術(shù)界和新聞媒體熱議的話題，人們好像突然發(fā)現(xiàn)小額信貸的種種“好處”，并愈發(fā)表現(xiàn)出對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)現(xiàn)狀的不滿。2006年12月我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)了放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)的政策，2007年1月的全國(guó)金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都要求加快制定農(nóng)村金融整體改革方案，形成商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補(bǔ)充、功能齊備的農(nóng)村金融體系，銀監(jiān)會(huì)也公布了三種新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理暫行規(guī)定。這一系列新舉措不知這與尤努斯教授獲獎(jiǎng)并訪華是巧合還是有某種程度的因果關(guān)系。
其實(shí)早在20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)在國(guó)際發(fā)展組織的幫助下就在農(nóng)村開(kāi)始了小額信貸扶貧的示范項(xiàng)目，僅聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)和世界銀行的援助項(xiàng)目到1998年底就覆蓋了22個(gè)省區(qū)的150個(gè)縣，資金總額達(dá)到10億人民幣。扶貧小額信貸項(xiàng)目不僅有效地改善了項(xiàng)目區(qū)貧困人口的生活狀況，而且為政府的大規(guī)模的扶貧小額信貸和金融機(jī)構(gòu)的小額信貸提供了積極的借鑒和推動(dòng)作用，同時(shí)，它也成為我國(guó)扶貧事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，曾經(jīng)在我國(guó)小額信貸扶貧中起到了重要的試點(diǎn)和示范作用，現(xiàn)在仍然在為扶貧服務(wù)。
尤努斯教授帶來(lái)的小額信貸旋風(fēng)還沒(méi)有完全停下來(lái)，人們對(duì)小額信貸似乎也充滿期待，可以說(shuō)，中國(guó)小額信貸的發(fā)展遇到了前所未有的好形勢(shì)。但是，對(duì)于非政府組織開(kāi)展的公益性扶貧小額信貸的發(fā)展還不能盲目樂(lè)觀，它們一些影響發(fā)展的根本性問(wèn)題還沒(méi)有解決，包括產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)。
扶貧小額信貸常常面臨這樣問(wèn)題的困擾：國(guó)際捐贈(zèng)的小額信貸資金到底歸誰(shuí)所有？扶貧小額信貸應(yīng)該采用什么樣的治理結(jié)構(gòu)？這些問(wèn)題已經(jīng)對(duì)扶貧小額信貸產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，具體表現(xiàn)在：基層小額信貸機(jī)構(gòu)對(duì)資金的使用不負(fù)責(zé)任，扶貧偏離目標(biāo)，有濫用及挪用小額信貸資金的現(xiàn)象；小額信貸的貸款質(zhì)量嚴(yán)重下降；小額信貸機(jī)構(gòu)本身社團(tuán)的組織形式與其在捐贈(zèng)資金的基礎(chǔ)上建立起來(lái)法人機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)不相符，決策機(jī)制缺乏民主；整個(gè)小額信貸的運(yùn)行缺乏有效的監(jiān)督，缺少后續(xù)資金支持，導(dǎo)致商業(yè)化的傾向，等等。這些問(wèn)題甚至導(dǎo)致有的小額信貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)倒閉或名存實(shí)亡。扶貧小額信貸資金的歸屬問(wèn)題和治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題如果長(zhǎng)期不解決，將全面危機(jī)這些小額信貸項(xiàng)目的生存和發(fā)展。
《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》一書(shū)的作者長(zhǎng)期從事扶貧小額信貸的實(shí)踐和研究，他結(jié)合親身實(shí)踐和國(guó)內(nèi)外案例，綜合運(yùn)用法學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織社會(huì)學(xué)等理論，沿著治理結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)兩條線索對(duì)扶貧小額信貸的法律本質(zhì)進(jìn)行了分析。本書(shū)首次提出財(cái)產(chǎn)具有公益和私益兩種性質(zhì)，這兩種財(cái)產(chǎn)分別對(duì)應(yīng)著非營(yíng)利和營(yíng)利的組織形式。作者認(rèn)為，捐贈(zèng)資金是公益性財(cái)產(chǎn)，在捐贈(zèng)資金基礎(chǔ)上建立的扶貧小額信貸的本質(zhì)是公益信托，應(yīng)以公益信托制度的框架來(lái)改造扶貧小額信貸的治理結(jié)構(gòu)，建立扶貧小額信貸公益信托基金和小額信貸協(xié)會(huì)，為扶貧小額信貸的發(fā)展提供融資、技術(shù)支持和監(jiān)督等服務(wù)，支持扶貧小額信貸健康、持續(xù)地發(fā)展。
在我國(guó)，不僅是扶貧小額信貸面臨著產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，幾乎所有公益組織都面臨著同樣的問(wèn)題。我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵階段，這個(gè)階段的一個(gè)明顯特征就是貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大、社會(huì)矛盾加劇，社會(huì)在迅速發(fā)展的同時(shí)蘊(yùn)含著極大的風(fēng)險(xiǎn)。為此，我國(guó)政府提出了建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。而建設(shè)和諧社會(huì)公益事業(yè)的作用不可替代。在公益事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，有許多障礙需要克服，尤其是在公益捐贈(zèng)資金的使用和監(jiān)督等方面，近年來(lái)不時(shí)發(fā)生的公益捐贈(zèng)資金被濫用的事件反映出公益捐贈(zèng)的治理結(jié)構(gòu)和公益捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到有效解決。
所以，本書(shū)作者在討論扶貧小額信貸的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，不惜筆墨的深入分析公益捐贈(zèng)資金的產(chǎn)權(quán)與治理問(wèn)題，認(rèn)為，公益捐贈(zèng)資金的本質(zhì)也是公益信托財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該采用公益信托的治理結(jié)構(gòu)，而財(cái)團(tuán)法人應(yīng)該盡快在法律上確立。所以，本書(shū)的意義就不僅僅限于扶貧小額信貸，它提出了值得所有熱心于公益事業(yè)的人士關(guān)注與思考的課題。
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