堅守紅線：穩(wěn)總量更要提等級
國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚
耕地保護正經(jīng)歷著一場質(zhì)變的洗禮。一是全國各地認真貫徹落實多管齊下的耕地保護政策，耕地數(shù)量減少過快的勢頭得到有效遏制。二是因建設(shè)占用，優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量仍然呈絕對減少之勢。三是我們不得不考慮動員使用可供開發(fā)的優(yōu)質(zhì)耕地后備資源，開發(fā)建設(shè)后備糧食產(chǎn)區(qū)。維持耕地總量平衡只有統(tǒng)計意義，耕地隱性流失日益成為社會共識。四是“兩型社會”建設(shè)得到廣泛的社會認同，耕地保護也必須是“環(huán)境友好型、資源節(jié)約型”?？梢哉f，耕地保護必須走“內(nèi)部挖潛”的道路，耕地管理必須從數(shù)量管護轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量并重管護。
耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理的理論依據(jù)
我國不同時期、不同部門或?qū)W者對耕地質(zhì)量有不同的認識。土地生產(chǎn)力和適宜性，是應(yīng)用最早、最廣泛的土地質(zhì)量概念。有學者認為耕地質(zhì)量首先是土壤本底條件的反映，將土壤肥力作為耕地質(zhì)量評價的標準，并以作物產(chǎn)量或者單純以有機質(zhì)含量的高低來評價土壤肥力的高低。隨著全球環(huán)境變化凸顯，土地污染日趨嚴重，土地質(zhì)量的概念、內(nèi)涵也在不斷地延伸與擴展，有學者認為土地健康是土地質(zhì)量的同義語。
耕地質(zhì)量調(diào)查與評定是依據(jù)作物生產(chǎn)力形成原理、土地適宜性理論等，在測算作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力，形成覆蓋全國的、連續(xù)的“土地質(zhì)量背景值”的基礎(chǔ)上，分區(qū)域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過土地利用水平、經(jīng)濟效益水平的逐級修正，評定出耕地質(zhì)量等級。
耕地等級是耕地質(zhì)量的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)耕地質(zhì)量管理的主要依據(jù)，但不能忽視兩個因素：一是土壤肥力，二是土壤中各種可檢出化學元素尤其是有害元素含量。土壤肥力是耕地質(zhì)量等級的內(nèi)涵，是質(zhì)量等級的本底條件。目前正在開展的土地質(zhì)量地球化學評估主要查明全國主要農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)地球化學背景，是對地球化學元素的分析與測試，并非耕地質(zhì)量的標準，但與耕地質(zhì)量等級緊密關(guān)聯(lián)。耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定未將土壤污染等相關(guān)因素選作分等因素，主要是防止出現(xiàn)人為污染土地，降低耕地等別進而出現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象。耕地質(zhì)量調(diào)查與評定與土地質(zhì)量地球化學評估成果相整合，是一項面向國土資源管理改革與發(fā)展需要，不斷深化土地科技研究的重要成果，將為耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理提供重要的理論依據(jù)和成果支持。
耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理的基本目標
在我國，全面實現(xiàn)耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理任重而道遠。組織開展年度抽查并對國家有投資、等級有變化的重點地區(qū)耕地質(zhì)量等級進行調(diào)查與監(jiān)測，形成耕地質(zhì)量等級年度報告制度，這是實現(xiàn)耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理的基本目標。這也可以為探索建立基于耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果的等級動態(tài)調(diào)查、評價和監(jiān)測體系這一長遠目標服務(wù)。
重大工程耕地質(zhì)量等級調(diào)查與監(jiān)測。利用耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果和土地質(zhì)量地球化學評估成果，重點對國家土地開發(fā)整理重大工程實施前后的耕地質(zhì)量等級、產(chǎn)能狀況進行調(diào)查、評價與監(jiān)測，確保通過實施重大工程實現(xiàn)增地增優(yōu)質(zhì)耕地、增能增綠色產(chǎn)能、增糧增商品糧，以及節(jié)約用地、節(jié)約用水的目標。
基本農(nóng)田保護示范區(qū)耕地質(zhì)量等級調(diào)查與監(jiān)測。通過對全國116個基本農(nóng)田保護示范區(qū)基本農(nóng)田的耕地質(zhì)量等級和產(chǎn)能狀況進行監(jiān)測，確保通過建設(shè)實現(xiàn)基本農(nóng)田質(zhì)量等級和產(chǎn)能的穩(wěn)步提升。
糧食生產(chǎn)能力建設(shè)備選縣耕地質(zhì)量等級調(diào)查與監(jiān)測。對全國800個產(chǎn)糧大縣耕地質(zhì)量等級和產(chǎn)能狀況進行調(diào)查評價與監(jiān)測，指導產(chǎn)糧大縣的糧食產(chǎn)能建設(shè)，使其充分發(fā)揮在國家糧食生產(chǎn)中的重要作用。
補充耕地質(zhì)量等級調(diào)查與監(jiān)測。對于作為補充耕地的開發(fā)整理項目管理，應(yīng)該朝著按等設(shè)計、按等實施、按等考核的方向努力。一是量化補充耕地等別。按照耕地質(zhì)量調(diào)查與評定技術(shù)標準對補充耕地項目進行設(shè)計，明確補充耕地的設(shè)計等級，按照規(guī)劃設(shè)計實施管理和驗收，通過保證工程項目等級來確保補充耕地的等級。二是量化占補平衡考核。在各?。▍^(qū)、市）開展的按等級折算基礎(chǔ)工作和試行工作的基礎(chǔ)上，完善有關(guān)政策和制度，推行按等級折算工作，將其納入補充耕地考核的范疇。三是依據(jù)耕地質(zhì)量調(diào)查與評定成果，量化、細化相關(guān)政策，研究耕地開墾費“按等核收”、耕地保護補貼“按等補貼”，把耕地等級提升戰(zhàn)略落實到主要管理環(huán)節(jié)。
提升耕地質(zhì)量等級的基本途徑
實行耕地數(shù)量質(zhì)量并重管理，保障國家糧食安全，應(yīng)把擴量（增加數(shù)量）、提質(zhì)（提高質(zhì)量）、增效（增加效率）作為一個系統(tǒng)工程來建設(shè)。
提升耕地等級。通過大力推進土地整治，加大補充耕地力度，確保18億畝耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。依據(jù)我國耕地等別、分布現(xiàn)狀，大力推進耕地等級提升戰(zhàn)略。建議將15億畝基本農(nóng)田作為重點，引導我國耕地向“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”的集聚方向發(fā)展。同時，不斷促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即從以依賴良種、化肥和勞動集約為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系，向以農(nóng)田水利化、田塊標準化、耕作機械化的省力型、資金技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系轉(zhuǎn)變。對由于過量施用化肥、農(nóng)藥而使等級遭受一定程度破壞的耕地，要嚴加管理，防止環(huán)境污染造成耕地等級降低。
優(yōu)化基本農(nóng)田布局。劃定基本農(nóng)田是一項十分有效的耕地管理手段，在耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。通過土地利用總體規(guī)劃，解決好基本農(nóng)田“劃劣不劃優(yōu)、劃遠不劃近、劃零不劃整”問題，著眼宏觀全局，從戰(zhàn)略高度劃定集中連片的、以等級建設(shè)為方向的永久基本農(nóng)田，逐漸歸并“小斑塊”基本農(nóng)田為“大板塊”基本農(nóng)田，促使基本農(nóng)田向“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”的集聚方向發(fā)展，防止各類非農(nóng)建設(shè)包圍、切割基本農(nóng)田保護區(qū)。
嚴格占補平衡?！罢级嘌a少、占優(yōu)補劣、占而不補、補而不用、用而不養(yǎng)”是導致耕地質(zhì)量不高、產(chǎn)能下降的重要原因。只有實施建設(shè)避讓耕地、發(fā)展少占耕地、補充高等耕地的戰(zhàn)略，才能落實“嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產(chǎn)能的雙平衡”的指導方針。
分等成果：推進數(shù)量、質(zhì)量并重管理
中國農(nóng)業(yè)大學教授 張鳳榮
全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果很快就要發(fā)布了。作為自始至終全面參與這項工作的一個專業(yè)技術(shù)人員，深知這個成果來之不易。自1999年試點，到2009年全面完成，全國耕地分等工作歷經(jīng)十年。這十年來，全國共130多萬人參與，中央財政投入資金1.2億元，土地科學工作者與各級政府工作人員通力合作，克服諸多困難，終于摸清了耕地的質(zhì)量家底。全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作是我國歷史上由國家統(tǒng)一組織的自下而上的以大、中比例尺為基礎(chǔ)的對全國耕地等別進行的第一次全面調(diào)查，第一次全面高精度地查清了我國耕地等別與分布狀況，其耕地等別具有科學定量的全國統(tǒng)一可比性，所形成的分等成果為實現(xiàn)耕地保護面積與質(zhì)量并重管理提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。
耕地占補面積與質(zhì)量雙平衡有了科學定量的依據(jù)
自上個世紀末我國實施耕地占補平衡制度以來，有些地區(qū)一直存在嚴重的“占優(yōu)補劣”問題。為此，國土資源部多次發(fā)文，加強土地整治補充耕地的質(zhì)量控制，強調(diào)補充耕地要做到“數(shù)量與質(zhì)量”的雙重平衡。國務(wù)院2004年第28號文《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第三條再次強調(diào)，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母?；而且提出了補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算的要求。國土資源部也于2005年發(fā)出了《關(guān)于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕128號）。這里所說的補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算的基礎(chǔ)就是耕地分等。
我們今天有了一個科學定量的全國統(tǒng)一可比的耕地分等成果，就應(yīng)該大力推進耕地分等成果在耕地占補平衡工作中的應(yīng)用。國土資源管理部門應(yīng)該加快制定耕地占補平衡實行按等級折算的文件，規(guī)范耕地占補平衡工作，促使耕地占補平衡工作達到面積與質(zhì)量的雙平衡，保證國家糧食安全目標的實現(xiàn)。
在土地利用總體規(guī)劃中切實保護優(yōu)質(zhì)高等耕地
無論是《基本農(nóng)田保護條例》還是《土地管理法》，都強調(diào)將優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的原則。國務(wù)院2004年第28號文《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十一條要求，土地利用總體規(guī)劃修編工作中，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編在《省級土地利用總體規(guī)劃技術(shù)指引》，市、縣、鄉(xiāng)級《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中也提出優(yōu)先將高等優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，保證新一輪規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田等級不降低。
目前，全國基本都完成了省級土地利用總體規(guī)劃修編工作，已進入縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃階段。縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃階段是耕地保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)落地的關(guān)鍵階段。我們不但要從文件和規(guī)程上要求在土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)用地盡可能用低等別耕地，將高等別的耕地劃入基本農(nóng)田，使其受到特殊保護，而且必須制定嚴格可行的耕地與基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的審查制度與程序，切實保護優(yōu)質(zhì)高等耕地。
開展土地整治專項規(guī)劃，提高耕地等別及其產(chǎn)能
隨著全國土地利用總體規(guī)劃進入縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃階段，土地整治專項規(guī)劃也提上議事日程。我們在編制土地整治專項規(guī)劃中，要充分利用耕地分等成果，分析現(xiàn)有中、低等耕地的限制因素，提出科學可行的改造工程措施，提高現(xiàn)有耕地的等別與產(chǎn)能。同時，利用耕地分等建立的一套科學標準方法，對宜農(nóng)未利用地進行評價，將自然質(zhì)量等較高的后備土地資源，即將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制因素少或限制性低的后備土地資源列入土地整治規(guī)劃范圍，提出科學可行的土地整治工程，確保新增耕地的質(zhì)量。
使耕地等別監(jiān)測工作制度化，動態(tài)監(jiān)測全國耕地等別
全國農(nóng)用地分等工作已經(jīng)為我們提供了一個現(xiàn)有耕地的本底，為實現(xiàn)耕地面積與質(zhì)量并重管理提供了基礎(chǔ)。但我們必須認識到，不同等別的耕地面積及其空間布局是不斷變化的。我們必須跟蹤監(jiān)測這種變化，將耕地等別變化納入土地管理的日常工作，不但進行年度的耕地等別變更調(diào)查，還要像開展“第二次全國土地調(diào)查”工作一樣，在若干年后開展“第二次全國耕地分等”工作。
為了開展日常的年度耕地等別變更調(diào)查和監(jiān)測，當務(wù)之急是在《農(nóng)用地分等規(guī)程》的基礎(chǔ)上，制定《耕地等別監(jiān)測規(guī)程》，就監(jiān)測指標、監(jiān)測方法和動態(tài)評價程序作出標準規(guī)定，規(guī)范未來的耕地等別動態(tài)監(jiān)測工作。
同時，還應(yīng)建立耕地和基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地等級本底數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合年度土地利用變更調(diào)查工作，通過耕地等別動態(tài)監(jiān)測，評價耕地和基本農(nóng)田面積和等別的變化情況，并逐級上報。國家也要開展獨立的重點地區(qū)的動態(tài)監(jiān)測工作，對問題突出的地區(qū)提出警示并督促整改。
我國耕地保護工作已經(jīng)由數(shù)量管理為主向數(shù)量、質(zhì)量并重管理轉(zhuǎn)變。全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果為這個轉(zhuǎn)變提供了堅實的科學基礎(chǔ)。希望這個劃時代的重大成果不被束之高閣，而是真正用于土地管理實踐工作中，在保護耕地、保障糧食安全方面發(fā)揮作用。
定級估價：促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)
中國農(nóng)業(yè)大學教授 朱道林
自1999年實施農(nóng)用地分等定級估價項目以來，我們除全面完成了全國農(nóng)用地分等（耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定）以外，在農(nóng)用地定級估價方面，制定并發(fā)布了《農(nóng)用地定級規(guī)程》（TD/T 1005—2003）、《農(nóng)用地估價規(guī)程》（TD/T 1006—2003），并在全國范圍內(nèi)部署農(nóng)用地定級估價試點。截至2009年，我們共部署288個縣（市、區(qū)）農(nóng)用地定級估價試點，其中完成241個。定級估價試點成果的完成，一方面為進一步在全國范圍內(nèi)全面開展農(nóng)用地定級估價工作積累了經(jīng)驗和方法，另一方面也為集體土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
農(nóng)用地定級是根據(jù)農(nóng)用地的自然屬性和經(jīng)濟屬性，對農(nóng)用地的質(zhì)量優(yōu)劣進行綜合評定，并劃分級別。農(nóng)用地質(zhì)量等級是各種自然因素、經(jīng)濟因素綜合作用的結(jié)果，農(nóng)用地定級就是綜合考察引起不同區(qū)域土地質(zhì)量差異的各種因素，并進行綜合分析，定量化判斷土地質(zhì)量等級差異，并以級別的形式進行表達。農(nóng)用地定級既反映出土地自然質(zhì)量條件、土地利用水平和社會經(jīng)濟水平的差異及其對不同地區(qū)土地生產(chǎn)力水平的影響，也可以反映出不同投入水平對不同地域土地生產(chǎn)力水平和收益水平的影響。因此，可以根據(jù)農(nóng)用地定級結(jié)果進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、投入產(chǎn)出分析等，合理進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
農(nóng)用地估價是對一定地區(qū)農(nóng)用地可形成的市場價格進行評判。在實施農(nóng)用地估價試點過程中，主要完成了試點縣（市）農(nóng)用地基準地價，即針對試點縣（市）的農(nóng)用地級別或均質(zhì)地域，按照不同利用類型，分別評估確定的某一估價期日的平均價格。這一價格成果，是農(nóng)用地可實現(xiàn)的經(jīng)濟價值的基本體現(xiàn)，可為農(nóng)用地承包、轉(zhuǎn)包、租賃等流轉(zhuǎn)方式提供交易價格參考。
隨著我國市場經(jīng)濟體制不斷深化發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村市場的日益發(fā)育，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)將越來越普遍，需要對土地質(zhì)量等級和價格進行科學評判，農(nóng)用地定級估價為此奠定了理論、技術(shù)和實踐基礎(chǔ)。黨的十七屆三中全會已經(jīng)提出了農(nóng)村集體土地制度改革方向，因此，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，集體土地入市流轉(zhuǎn)是必然趨勢，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的客觀要求。農(nóng)用地是農(nóng)村重要的資源和資產(chǎn)，利用農(nóng)用地定級估價成果，可以實現(xiàn)按質(zhì)定價、按價交易，保障農(nóng)用地公平交易和合理流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地資源的有效配置，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
綠色產(chǎn)能：耕地安全的標識
國土資源部土地整理中心張蕾娜
中國農(nóng)業(yè)大學教授 朱德海
我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，土地供求矛盾突出，耕地資源減少的趨勢短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。當前土地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化的嚴重后果，直接威脅著我國耕地資源安全。
綠色產(chǎn)能是保障耕地資源安全的重要因素。在保護和改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的前提下，在符合環(huán)境標準的耕地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得清潔無污染且滿足人們營養(yǎng)健康需要的糧食作物所實現(xiàn)的生產(chǎn)能力，我們可以稱之為耕地的綠色生產(chǎn)能力，簡稱綠色產(chǎn)能。耕地綠色生產(chǎn)和利用實際上相當于耕地資源的可持續(xù)利用，是建立在生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展思想上的土地利用。
耕地綠色生產(chǎn)應(yīng)具備三個條件：
一是耕地基礎(chǔ)綠色。清潔的耕地是進行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)的基礎(chǔ)，進行農(nóng)業(yè)種植的土地環(huán)境包括土壤、灌溉水、大氣環(huán)境等，這都應(yīng)符合國家進行綠色生產(chǎn)的農(nóng)田環(huán)境標準。
二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程綠色。在土地利用和農(nóng)作物種植過程所使用的物質(zhì)和所產(chǎn)生的副產(chǎn)品，不會破壞農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，不會加大農(nóng)田系統(tǒng)的環(huán)境壓力。
三是獲得的成果綠色。生產(chǎn)的糧食作物不僅無毒無害，符合應(yīng)有的營養(yǎng)要求，而且對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性、潛在的危害（見圖）。
健康的耕地生態(tài)系統(tǒng)是綠色產(chǎn)能的基礎(chǔ)，實現(xiàn)綠色產(chǎn)能應(yīng)做到：
穩(wěn)定或擴大耕地數(shù)量是保障耕地生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)?！?/strong>中國國土資源公報》每年顯示的數(shù)據(jù)表明，我國耕地數(shù)量雖然一直呈下降趨勢，但是減少速度明顯趨緩，在近7年時間里，年度間耕地減少量從最初的380萬畝，減至目前的100萬畝以內(nèi)。目前，對耕地數(shù)量的保護已經(jīng)引起足夠的重視，盡管耕地減少的趨勢難以改變，但仍應(yīng)堅守最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線，保障耕地產(chǎn)能。
提升耕地質(zhì)量等級、增加生產(chǎn)效率是提升耕地產(chǎn)能的關(guān)鍵。著名土壤地理學家、中國科學院院士趙其國指出，在擴量的基礎(chǔ)上，通過提升等級、優(yōu)化布局、嚴格占補等手段實現(xiàn)耕地數(shù)量不減少，等級不降低的目標，把耕地質(zhì)量調(diào)查與評定成果與生產(chǎn)實踐相結(jié)合：一是通過土地整治，大力推進耕地質(zhì)量等級提升戰(zhàn)略；二是通過土地利用總體規(guī)劃修編，進一步優(yōu)化基本農(nóng)田布局；三是嚴格耕地占補，實施建設(shè)避讓耕地、發(fā)展少占耕地、補充高等耕地的戰(zhàn)略。
強化區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)耕地綠色產(chǎn)能的重要保障。對由于過量施用化肥、農(nóng)藥而使質(zhì)量等級遭受一定程度破壞的耕地，要嚴加管理，防止環(huán)境污染造成耕地質(zhì)量等級降低。另外，由于農(nóng)戶的分散經(jīng)營，很難避免其在農(nóng)作物種植過程中使用對生態(tài)環(huán)境不利的化肥、農(nóng)藥、塑料地膜等農(nóng)用物資，通過土地集聚利用的手段，改善土地利用方式，提高土地承載力，并根據(jù)社會需求變化不斷調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，保證土地環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程綠色，全面實現(xiàn)耕地綠色產(chǎn)能。
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