——專訪王紹光博士
上個世紀80年代末90年代初，中央財政陷入了嚴重的困境。1993年5月下旬，學者王紹光與胡鞍鋼撰寫了一份國情報告——《中國國家能力報告》，該報告深刻分析了中央財力下降所要產(chǎn)生的后果。6月中旬，該報告向?qū)W術界和新聞界公布之后，產(chǎn)生了極大的影響，并觸發(fā)了中國全面推行“分稅制”財政體制改革。 “分稅制”實行至今已有十余年，國家財政汲取能力獲得極大提高，但仍有極大改善的空間。2006年農(nóng)業(yè)稅的全面取消，無疑會讓原本困難的縣鄉(xiāng)級財政雪上加霜，國家財政等相關政策要如何調(diào)整才能應對這種局面？國家財政預算體制應該如何改進才能真正實現(xiàn)現(xiàn)代國家的治理？本刊就上述問題對王紹光先生進行專訪。
分稅制導致基層財政困難的說法欠妥
《南風窗》（以下簡稱《南》）：分稅制從1994年起正式實施，至今已有十余年，您是否能夠談談這次財政體制改革所取得的成就，以及它仍然存在的一些缺陷？
王紹光（以下簡稱王）：同工業(yè)化國家相比，目前中國中央財政的汲取能力還不算太強，但“收”的問題基本上解決了。當時不解決“收”的問題，“支”的問題無從談起。1993年、1994年前后，國家稅收只占到GDP的10％左右，中央政府只拿到5％左右，已經(jīng)接近南斯拉夫崩潰前的情形。當時如果不進行分稅制改革，不僅財政難以為繼，政治風險也極大。
分稅制改革使得“收”的體制發(fā)生了變化，游戲規(guī)則更加全面、清晰、透明，國、地稅局的分離又使得貫徹游戲規(guī)則的機制更可靠，減少了中央和各省之間的討價還價（以前是中央和各個省每年談一次，沒有一個制度化的東西）。全世界的經(jīng)驗說明，如果你希望二級政府收了稅再跟中央共享，那絕不是理想的制度。在分稅制實行之前，中央和省的矛盾非常尖銳，1993年以后（尤其進入21世紀以后），從制度上緩解了中央和省的矛盾。
但是分稅制改革在制度設計方面仍有一些缺陷：一些重要方面的規(guī)則不清，如中央與地方事權的劃分；對中央政府的行為沒有憲法約束，如九年制義務教育；以及大量公共資金（預算外和制度外資金）在財政體制外運行……
《南》：有一種觀點認為，分稅制實行之后，縣、鄉(xiāng)級財政變得更加困難。您怎么看？
王：基層財政的困難是實實在在的，但是要搞清楚這是為什么。1993年這次談判，能夠把中央和省之間的財政關系談清楚就已經(jīng)很困難了，當時國務院總理朱基做了很多妥協(xié)——包括個人所得稅的妥協(xié)、稅收返還的妥協(xié)、跟廣東和上海等地的一些特殊妥協(xié)。至于各省內(nèi)部的財政關系如何，中央沒有安排，換言之，各省自行處理內(nèi)部各級政府之間的關系，結果就出現(xiàn)了“百花齊放”的局面。1993年談判的結果從理論上來說是不完全合理的，但是從政治上講又是必需的，政治是要講妥協(xié)的。
所以，把縣、鄉(xiāng)兩級財政的困難歸到分稅制上是說不過去的，其實跟各個省內(nèi)部的財政體制安排是很有關系的。
《南》：您指的“各個省內(nèi)部的財政體制安排”是不是“市管縣”的財政體制？目前這種體制是否有什么新的動向？
王：是的。當時大多數(shù)省選擇實行“市管縣”體制，只有浙江堅持省政府直接與縣政府打交道，避開地級市這個中間層，這也使得浙江省的縣級財政能夠一枝獨秀。在我國的政治體制下，財權與事權是自上而下地分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：即財權逐級向上集中，事權逐級向下分解。“市管縣”的體制安排本來是基于這樣一個假設：工商業(yè)發(fā)達的市稅源比較充裕，可以反哺稅基較窄的下屬縣。但實際上事與愿違，在“市管縣”的格局下，市級政府往往一方面截留省里撥付的資金；另一方面，想方設法“盤剝”縣級政府的財源。結果造成縣級財政的巨大缺口。
你現(xiàn)在到浙江去看，金華是地級市，而義烏是金華下面的一個縣，但是義烏卻比金華要繁榮，這種地級市不如下屬縣（區(qū)）繁榮的情形近年來在全國是很少見的。后來，人們開始意識到“中間堵塞”的問題，紛紛效仿浙江省經(jīng)驗。從2002年起到2005年末，福建、江蘇等省先后開始試行不同形式的“省管縣”。
2005年7月12日，在北京召開的中國改革高層論壇上，國家財政部副部長樓繼偉公開表示，要擴大推行省管縣財政體制試點范圍。后來，溫家寶總理又在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上允諾：凡是“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”。其實，“省管縣”財政體制并不是什么新鮮事物——在1983年開始的大規(guī)模“地市合并、撤地設市”以前，我國一直都是實行的“省管縣”財政體制?，F(xiàn)在看來，從邏輯上講，實行“省管縣”財政體制，可以打破“市管縣”造成的“與縣爭利”局面，減少市級財政的截流部分，有利于緩解縣級財政面臨的壓力。
基層財政之困不容樂觀
《南》：2006年，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國的農(nóng)業(yè)是否已經(jīng)真正進入“無稅時代”？費稅改革和減免農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，農(nóng)村基層政權是否還能正常運轉(zhuǎn)？
王：即使全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)業(yè)離“無稅時代”仍有相當距離?，F(xiàn)在，雖然農(nóng)民出賣農(nóng)產(chǎn)品不需繳稅了，但購買生產(chǎn)資料時，增值稅并沒有扣除，他們?nèi)孕柝摀?。?jù)國家稅務總局副局長許善達透露，目前中國農(nóng)民在購買生產(chǎn)資料等生產(chǎn)過程中繳納的增值稅，每年估計在4000~5000億元之間。這是個什么概念？4000~5000億元相當于增值稅總收入的一半左右，相當于稅收總收入的1/6到1/5，相當于每個農(nóng)業(yè)人口（共約9億）平均繳納稅款400~500元。這對收入遠比城鎮(zhèn)居民低的農(nóng)民來說仍是沉重的負擔。從公平性的角度看，稅負方面還有相當大的城鄉(xiāng)差距。
取消農(nóng)業(yè)稅后，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政充其量只能在狹義的財政收支平衡意義上運轉(zhuǎn)正常，解決的僅僅是“吃飯”問題。這種“正常運轉(zhuǎn)”，也不是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得了穩(wěn)定的稅收來源，而是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一部分支出責任轉(zhuǎn)移給了縣級財政，包括公安、工商、稅務、衛(wèi)生、國土等駐鄉(xiāng)、鎮(zhèn)機構工作人員的工資和辦公經(jīng)費，還有中小學教師的工資。其中，原先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的中小學教師工資現(xiàn)已統(tǒng)一改由縣財政統(tǒng)一發(fā)放，對改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況貢獻最大。從2001年下半年開始，中央政府開始推行“以縣為主”的農(nóng)村教育管理體制。到2003年中，全國幾乎所有縣、市、區(qū)都已將中小學教職工的人事管理權限和工資支出責任上收到縣。曹錦清在《黃河邊上的中國》中說，90年代中期的河南農(nóng)村，教育方面的開支往往占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的40%~70%。當時，中西部別的地方情況也大同小異。把這個沉重的負擔上移，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政意義非同小可。
《南》：您所講到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將一部分支出責任轉(zhuǎn)移給縣級財政，是否會讓原本困難的縣級財政雪上加霜？
王：1995年，全國2159個縣級財政中有赤字的僅為132個，占6.1%，絕大部分都能實現(xiàn)財政平衡，有的還略有盈余。而到了1999年，在全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省、直轄市沒有赤字縣外，其余26個省、自治區(qū)、直轄市都存在赤字縣。2002年，我國2860個縣級區(qū)劃，減去市轄區(qū)，有2030個縣域單位。在這些縣域單位中，共有赤字縣706個，財政補貼縣914個，兩者合計1620個，占總數(shù)的近8成。此外，還有一些縣雖然賬面上沒有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。有人形象地說，全國多數(shù)縣的財政既是“吃飯財政”，又是“討飯財政”（向上級），甚至極少數(shù)已經(jīng)成了“搶飯財政” （向農(nóng)民），不是沒有道理的。
除非找到解決縣級財政危機的途徑，否則縣級政府很可能再次把負擔轉(zhuǎn)回給鄉(xiāng)級政府，使這幾年的改革功虧一簣。
《南》：那么，前面我們談到的“省管縣”的財政體制本身是否能夠從根本上解決縣級財政的危機呢？在您看來，有無徹底解決縣級財政危機的途徑？
王：從試點省的情況看，并不樂觀，因為即使沒有中間層的盤剝，不少地方的縣級財政依然擺脫不了危機。解決縣、鄉(xiāng)兩級財政危機的根本出路，一方面在于進一步將財政支出責任上移，另一方面則是加大轉(zhuǎn)移支付，以縮小橫向與縱向的財政不平等。
具體來說，中央政府應集中更多的財力，保證在教育、衛(wèi)生、社會保障等方面為全體公民提供大致相同的基本公共服務，不管他們是城市居民還是農(nóng)村居民，是居住在東部沿海地區(qū)還是居住在西部偏遠地區(qū)。中央政府承擔更多責任后，就會相應大幅降低地方政府的財政負擔。事實上，在其它國家，地方性財政收入中都有相當大一部分來自中央轉(zhuǎn)移支付。例如，在一些東歐轉(zhuǎn)型國家，轉(zhuǎn)移支付平均占地方財政收入的1/4，而在幾個所謂“成熟的市場經(jīng)濟國家”，這個比重約高達45%。
以2004年為例，如果扣除“稅收返回”，中國中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付大約為3200億，占地方財政支出的15.5%。如果中國轉(zhuǎn)移支付的力度達到東歐轉(zhuǎn)型國家的水平，不發(fā)達地區(qū)地方政府的財政危機應能大幅度緩解；如果轉(zhuǎn)移支付的力度達到成熟市場經(jīng)濟國家的水平，情況當然會更好。總之，如果轉(zhuǎn)移支付的力度足夠大的話，縣、鄉(xiāng)級財政危機的解決是不成問題的。
放權和自治難以解決財政危機
《南》：學者提出：“可以考慮相對于省市政府而言，縣政府實現(xiàn)一定程度的自治”、“給基層政府更多的財權，使其財權和事權基本對等，而轉(zhuǎn)移支付只能作為必要的補充”等意見……
王：地方自治不應是財政收入方面的自立，而在經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付、各地人均財政資源一定程度均等化后，財政支出方面的自治仍是可以保障的。
過去20年里，“分權”、“自治”作為一個時髦的口號被人喊得響徹云霄，但很少有人注意到，只有在嚴格的條件下，分權和自治才有可能取得正面成果。其中一個重要條件就是國內(nèi)資源分布比較均勻，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不相上下。如果各地情況相去不遠，財政分權與自治的確會有助于提高財政資源的利用效率。問題是，作為超大型發(fā)展中國家，中國并不是如此。在中國，不僅省與省之間人均財政收入有天壤之別，哪怕在一個省內(nèi)部，各縣之間的人均財政收入也相去甚遠，在全國范圍內(nèi)，縣與縣之間的差距更是不能以道里計。放權和自治也許有天大的好處，但它們恰恰不能縮小財政收入方面的地區(qū)差距，因而難以解決落后地區(qū)的縣級財政危機。在取消農(nóng)業(yè)稅以前，不少窮省的財政已是入不敷出，而作為糧食主產(chǎn)區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅會使它們的財政收入進一步減少6%~15%，實在是雪上加霜。在這種情況下，不靠中央財政轉(zhuǎn)移支付填補缺口行嗎？類似的壓力在縣一級只會更大，不會更小。事實上，全國有十幾個省區(qū)是在接受中央政府專項轉(zhuǎn)移支付的條件下才得以開展農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅的，否則，這項工作就不可能展開。同樣，這些省屬下的縣級政府也是在得到省財政的轉(zhuǎn)移支付后才能夠?qū)崿F(xiàn)減免農(nóng)業(yè)稅的承諾?？傊?，在財政收入上搞分權和自治只會使落后地區(qū)的縣級財政進一步惡化。
《南》：有不少學者也建議，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所上收，作為縣財政局的派出機構，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以改為縣政府的派出機構——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。這樣既可以達到精簡人員的目的，并有利于減輕縣級財政的負擔。您認同這樣的觀點嗎？
王：這恰恰是我很擔心的事情。的確，這種看法在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的學者中相當流行，其依據(jù)大概是三條：一，其它實行市場經(jīng)濟的國家都是三級架構或準三級架構的政府，而我國是五級架構，需要壓縮政府層級；二，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅源枯竭，自成一級財政的可能性很小；三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能夠擁有財權，如果有財權，腐敗、浪費就會難以控制。我認為這三條理由說服力并不強。
第一，大國與小國不一樣。歐洲那些幾百萬、幾千萬人的國家規(guī)模比中國一個省還小，它們實行三級政府可以，中國恐怕不行。大一點的發(fā)達國家，如美國便是采用四級政府架構，除了聯(lián)邦政府與州政府外，大部分州（新英格蘭地區(qū)除外）都有縣級政府和縣以下政府。目前，美國共有3034個縣級政府、35933個縣以下政府（包括19429個市，以及16504個鎮(zhèn)）。除此之外，美國還有48558個學區(qū)和其它特區(qū)政府。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4，就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小得多。如果中國要壓縮政府層級，更好的選擇是壓縮地級單位，把它們與縣級單位一視同仁。地級本來就是省級派出機構，只不過近年來實體化了。
第二，在目前的稅制下，不發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的稅基的確太薄弱，但這不是不可變的。如果中國學習歐美國家的經(jīng)驗，返回農(nóng)民購買生產(chǎn)資料時所付的增值稅，并給農(nóng)民其它補貼，農(nóng)民收入可以向上跨一個大臺階。那時，如果引入稅基寬、易征收的不動產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就會有一個穩(wěn)固的基礎。
第三，發(fā)展民主政治是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的有效途徑?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民代表大會的功能沒有得到充分發(fā)揮，尤其是管理錢財?shù)念A算功能幾乎完全不存在。目前應該把基層人大的預算監(jiān)督問題提到議事日程上來，而不是因噎廢食，把取消憲法規(guī)定的一級政府當作解決當前存在問題的權宜之計。
預算改革蘊含民主進步空間
《南》：有海外專家的文章指出，在中央轉(zhuǎn)移支付的構成當中，除稅收返還的部分外，“工資上升津貼”、填補地方社會保障系統(tǒng)的財政津貼、填補下崗工人津貼和城市最低生活津貼呈迅速增長趨勢。到2002年，上述各項目的中央支出已超過4000億元人民幣，吞噬了除稅收返還和“系統(tǒng)性補貼”以外的全部中央政府轉(zhuǎn)移支付。這些支出看似有一定的平等效應，但是大多是流向內(nèi)陸省份，并且其補貼對象多為城市，既不是專門指向最貧困的地區(qū)和人群，也沒有為農(nóng)村的改革提供多少補貼。您怎么看這種觀點？
王：我不知道這篇文章中的數(shù)據(jù)是怎么來的。我所看到的數(shù)據(jù)顯示，政府對農(nóng)村地區(qū)的補貼從1998年到2003年總共為9350億，2004年全年為2626億，而2005年的預算為3000億。要注意的是，中央對農(nóng)村地區(qū)的補貼，不僅包括你提到的“轉(zhuǎn)移支付”，“直接劃撥”的款項也占很大的比重。 我在2004年2月發(fā)表于《戰(zhàn)略與管理》的一篇題為《順應民心的變化: 從財政資金流向看中國政府近期的政策調(diào)整》文章里就講了：從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調(diào)整已經(jīng)跨出了兩大步，在新班子的領導下正在邁出關鍵性的第三大步，即加大對“四農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和進城農(nóng)民工）的支持力度。第一步是“加大對中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付”，第二步是“加大對城市社會救濟和社會保障的投入”。這三方面的政策調(diào)整雖然力度還有待加大，但如果持續(xù)下去將有利于緩解由地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和階級差別引發(fā)的種種社會矛盾。
《南》：您認為什么樣的轉(zhuǎn)移支付模式更加合理？
王：轉(zhuǎn)移支付分兩大類，一類是指定用途的“專項轉(zhuǎn)移支付”，另一類是自由度很大的“一般轉(zhuǎn)移支付”。我國應該使用什么樣的轉(zhuǎn)移支付模式？這是一個需要從總體的角度來考慮的問題。如果中國不加強財政預算方面的改革，如果地方的人大、老百姓不能參與財政預算的話，就以“專項轉(zhuǎn)移支付”為主比較好，免得買醬油的錢被人拿去打醋，或者干脆被胡亂瓜分了。如果地方人大和老百姓參與的力度比較大，那我認為應該更多地使用“一般轉(zhuǎn)移支付”，讓當?shù)乩习傩蘸驼疀Q定如何支配這些錢，使錢能用在刀刃上。
從長遠來看，在中央財政承擔一部分最基本公共服務的前提下，中國應建立一種以一般轉(zhuǎn)移支付為重點、以專項轉(zhuǎn)移支付為輔助的復合型轉(zhuǎn)移支付模式。這樣做既可以確?；竟卜盏木然?，又允許各地在提供其它公共物品方面享有較大的自治權。
《南》：近幾年您對于財政預算的問題關注較多，記者了解到您談論財政預算的系列文章如《美國進步時代的啟示》等也受到中央高層的關注。您是否能夠介紹一下中國目前“財政預算體制”的現(xiàn)狀？在您看來，在現(xiàn)實的國情下，中央的財政預算體制有哪些可行的、切合實際的改革空間？
王：國務院下面體改研究會今年要做的一個報告就是關于“財政預算改革試驗”。中國以前幾乎沒有嚴格意義上的預算，就是一個籠統(tǒng)的數(shù)字而已，比如中央給教育部多少錢，那么教育部計劃怎么花根本就不清楚。這幾年預算做得更細一點，開始是在中央的四個部委推行預算改革，后來逐步推廣到所有部委，現(xiàn)在解放軍也開始實行“零基預算”，意思就是說：每年預算必須從零開始，為什么要花這筆錢，怎么花，分幾個階段花等等都要交待清楚。近年來，各省也開始做財政預算，河北省在這方面走得比較前面一點。但是現(xiàn)在省的預算做得非常細，細得外行人看不懂，人大代表看不懂，老百姓更看不懂，這不好，我認為好的預算是要人大代表看得懂，老百姓也要看得懂。換言之，預算的問題，不僅是財政部長、省長、省委書記的事情，讓人大和老百姓參與決定支配這些從老百姓那兒來的錢，是真正的大問題。
現(xiàn)在上海等地在基層試點公眾參與式，這些試點一般借鑒的是印度克拉拉邦和巴西等地的經(jīng)驗，讓一般民眾參與基層政府整個預算過程。一般學者關注的是，全國人大、省人大沒有真正參與財政預算工作，當然這些都是問題，但從基層、從社區(qū)的預算做起，比較簡單，且與億萬百姓的日常生活息息相關，其重要性怎么估計都不過分。中央的預算通常要涉及一些大的基礎設施建設，技術性很強，老百姓也許難以看懂，但落實到基層，無非就是下水道要不要修，路燈要不要裝這些問題，社區(qū)居民完全有能力把握。
基層參與式預算改革，實際上是與政治改革聯(lián)在一塊的，但比起空洞地講政治改革又更有意思，也落到了實處。所謂“民主”真正的涵義就在這個地方。如果中國的基層政府預算全部采取公眾參與方式制定，中國將會在經(jīng)濟奇跡之外創(chuàng)造出一個民主政治的奇跡。（作者：陽敏）
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