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專家稱行政性壟斷是高收費(fèi)亂收費(fèi)的根源
關(guān)鍵詞： 行政性壟斷 壟斷行業(yè) 出租電路 壟斷企業(yè) 反壟斷法 壟斷資源
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負(fù)擔(dān) 張兮兮繪
嘉賓：中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員 余暉
本版編輯：趙蓓蓓
編輯：近些年，消費(fèi)者對壟斷行業(yè)收費(fèi)問題的投訴居高不下，輿論對此的抨擊也不絕于耳，但并未見其有多大改觀，有些反而愈演愈烈。本版最近兩期披露了一些壟斷行業(yè)高收費(fèi)、亂收費(fèi)、強(qiáng)迫收費(fèi)、欺詐收費(fèi)問題。在您看來，究竟是什么原因造成了壟斷行業(yè)的收費(fèi)亂象？
余暉：對于讀者反映的壟斷性行業(yè)收費(fèi)過高、強(qiáng)迫收費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量差甚至收費(fèi)中存在欺詐行為等問題，我認(rèn)為其根源在于以國有企業(yè)為主體的行政性壟斷行業(yè)尚未建立起有效監(jiān)管的市場交易規(guī)則。在這種因獲得壟斷特權(quán)而強(qiáng)勢的利益集團(tuán)與分散而弱勢的消費(fèi)者之間的利益博弈中，如果缺乏獨(dú)立而公正的反壟斷機(jī)制和行業(yè)監(jiān)管制度，利益的天平必然會傾向于前者。這種亂象恰好說明具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和資源型產(chǎn)業(yè)的市場化改革的不徹底，這也正是我國市場機(jī)制進(jìn)一步深化改革的方向所在。
編輯：現(xiàn)今我國的壟斷行業(yè)基本上都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制脫胎出來的，且大都保有“國有”及“央企”的“殼”?？蛇@層國字號的“殼”似乎并未給消費(fèi)者帶來多少好處，反而常常讓消費(fèi)者成了被盤剝、被強(qiáng)制甚至被欺詐的對象。為什么？國外的情況如何？
余暉：城市供水、供氣、供熱等公用事業(yè)部門以及電信、電視和有線電視、鐵路、電力、城市交通等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)部門，其服務(wù)在傳統(tǒng)上都由非企業(yè)化的公用事業(yè)部門來提供，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行具有一定福利性質(zhì)的國家定價(jià)。伴隨著20世紀(jì)80年代全世界公用事業(yè)部門的市場化改革，我國在這些領(lǐng)域也進(jìn)行了改革探索，其中最重要的步驟就是對這些部門實(shí)行公司化運(yùn)營，其目的一是為了提高這些部門的管理效率，二是引入更多的社會資本增加對這些行業(yè)的投入，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、加快城市化的過程，并滿足廣大消費(fèi)者日益提高的多元化需求。
但公司化運(yùn)營并不等于市場化的整個(gè)過程。國外許多國家由于法律準(zhǔn)備充分、消費(fèi)者組織完善，市場化的結(jié)果并沒有導(dǎo)致公司運(yùn)營的壟斷勢力擴(kuò)張，反而促使其提供更多的服務(wù)和更優(yōu)惠的價(jià)格。我國由于法律準(zhǔn)備不充分、消費(fèi)者組織不完善、反壟斷司法執(zhí)行能力有限，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏足夠的獨(dú)立性，而且目前尚無一部法律能夠明確這些企業(yè)經(jīng)營的范圍、目標(biāo)和定價(jià)等規(guī)則，因此，一些企業(yè)自然會濫用其壟斷資源和地位，肆意追求自身的公司化利益，而無視對社會和消費(fèi)者利益的損害。
編輯：您是專門研究產(chǎn)業(yè)組織和政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的，并參與了《反壟斷法》等法律的起草?？煞裣蜃x者簡要介紹一下究竟什么是壟斷行業(yè)；在我國，它都包括哪些行業(yè)？
余暉：我們把那些獨(dú)占資源的企業(yè)稱為壟斷性企業(yè)；如果其資源是通過行政力量操縱和賦予的，我們稱之為行政性壟斷企業(yè)；如果資源為少數(shù)幾個(gè)企業(yè)共同所占有，我們稱之為寡頭壟斷。不管是壟斷性企業(yè)，還是行政性壟斷、寡頭壟斷，其本身都具有一定操縱市場價(jià)格的能力，如果缺乏有效的約束，企業(yè)追求利潤的本能必然會導(dǎo)致其利用這些優(yōu)勢地位獲取超額壟斷利益。
在我國，能夠獲得行政性壟斷特權(quán)的企業(yè)基本上都是所謂的“公司化”了的國有企業(yè)，它們一方面能夠獲得來源于行政性的或法律的特權(quán)，同時(shí)又能充分利用資本市場和消費(fèi)市場將這些特權(quán)變現(xiàn)而心安理得地獲取暴利。不僅如此，它們還能夠有效地阻止深化市場化改革和充分競爭政策的推進(jìn)，阻礙價(jià)格談判機(jī)制的建立，從而架空反壟斷機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行相應(yīng)法律法規(guī)的能力，甚至最終會使反壟斷機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為其合謀者。
編輯：近年來，對涉及億萬用戶的電信收費(fèi)存在的諸多問題，消費(fèi)者反映日益強(qiáng)烈，媒體也沒少批，為何就是不管用？
余暉：就電信行業(yè)的價(jià)格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，目前由發(fā)改委、工業(yè)和信息化部規(guī)定的電信資費(fèi)上限管理的資費(fèi)項(xiàng)目包括：國內(nèi)長途電話通話費(fèi)；國際長途電話及臺港澳地區(qū)電話通話費(fèi)；移動電話國內(nèi)漫游費(fèi)和雙向收費(fèi)；單位和家庭用戶固定電話月租費(fèi)；全國或跨省區(qū)市以及國際、港澳臺出租電路資費(fèi)。除了這些上限管制的業(yè)務(wù)外，其余業(yè)務(wù)包括寬帶月租費(fèi)等均采用市場調(diào)節(jié)價(jià)，即由企業(yè)自主定價(jià)。
為廣大消費(fèi)者長期詬病的移動電話國內(nèi)漫游費(fèi)和雙向收費(fèi)、單位和家庭用戶固定電話月租話費(fèi)，其實(shí)是消費(fèi)者“被定價(jià)”或“被聽證”的結(jié)果。作為價(jià)格主管部門和電信行業(yè)的監(jiān)管部門，與其說其獨(dú)立性和公正性不足，不如說屬行政性壟斷之電信企業(yè)的游說能力太強(qiáng)，最終很可能導(dǎo)致政企之間通過合謀犧牲消費(fèi)者利益的后果。
讀者反映的諸如陷入移動通訊服務(wù)中的套餐和增值服務(wù)迷宮而被欺詐的問題，其實(shí)是電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商與ICP（網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供商）通過出租網(wǎng)絡(luò)容量而設(shè)下的不良圈套造成的。電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商只顧收取租金甚至與后者分成利潤，對后者的欺詐行為則聽之任之。
編輯：要打破行業(yè)壟斷，市場化改革是必由之路。有專家認(rèn)為，改革必須明確國有資本的公益性定位。我認(rèn)為這點(diǎn)非常重要。如今我國的許多壟斷行業(yè)特別是一些涉及公共事業(yè)的壟斷企業(yè)，雖然占有大量國家資源、國民資源，卻幾乎完全拋棄了其公益性，只追求自身企業(yè)利益的最大化而不顧國民的福祉的最大化。比如寬帶和有線電視網(wǎng)絡(luò)的收費(fèi)定價(jià)，就完全不考慮百姓的承受力，消費(fèi)者對此怨聲載道。如此現(xiàn)狀,有無法律、政策上的問題？
余暉：寬帶和有線電視服務(wù)過高收費(fèi)和濫收費(fèi)的原因，在于市場化改革不徹底。這就是業(yè)內(nèi)人士和學(xué)者們早就認(rèn)識到的所謂“最后一公里”的壟斷格局未打破。所謂“最后一公里”，指的是進(jìn)入住宅或辦公小區(qū)和商業(yè)樓宇的電信電視傳輸網(wǎng)絡(luò)的末梢結(jié)構(gòu)。由于立法機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)管部門沒有通過立法強(qiáng)制在這些獨(dú)立區(qū)域內(nèi)建設(shè)匯集所有運(yùn)營商同時(shí)接入的公共機(jī)房設(shè)施，分散的消費(fèi)者就沒有辦法自主選擇價(jià)格低廉和服務(wù)好的運(yùn)營商，而只能無奈的選擇一家與開發(fā)商合謀的運(yùn)營商的服務(wù)。同樣，就有線電視而言，由于目前的“三網(wǎng)融合”政策明顯偏向廣電企業(yè)，電信企業(yè)還無法自由提供有線電視服務(wù)，所以在“最后一公里”區(qū)域內(nèi)，基本上還是廣電企業(yè)一家獨(dú)占，是否選擇使用機(jī)頂盒或接受機(jī)頂盒的質(zhì)量和價(jià)格都不是消費(fèi)者能夠談判的。
上述兩點(diǎn)問題，都是行政性壟斷企業(yè)綁架政府價(jià)格和行業(yè)監(jiān)管部門的結(jié)果，因此在這個(gè)半市場化或半行政化的領(lǐng)域，更多的好處自然都?xì)w壟斷企業(yè)，而更多的損失自然由消費(fèi)者來承受。盡管我國已經(jīng)出臺了反壟斷法，但該法的第七條實(shí)際上也給了行政性壟斷企業(yè)事實(shí)上的豁免權(quán)。可以說，政策的防線是為壟斷企業(yè)而設(shè)置的，消費(fèi)者如果缺乏自己強(qiáng)有力的維權(quán)組織（包括消費(fèi)者協(xié)會和群體訴訟代理），就幾乎沒有可能攻破這道“馬其諾”防線！
編輯：在我國的現(xiàn)有境況下，要改變壟斷行業(yè)收費(fèi)亂象，該從哪幾方面入手？
余暉：第一，對立法而言，必須盡快完善這些行業(yè)內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)立法，如反壟斷法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、價(jià)格法、行政程序法（尤其是價(jià)格聽證法）、國有資產(chǎn)管理法和相關(guān)行業(yè)的立法，并監(jiān)督政府價(jià)格和行業(yè)監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)行這些法律，為這些行業(yè)深化市場化改革和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益保駕護(hù)航。
第二，對政府價(jià)格和行業(yè)監(jiān)管部門而言，要盡快意識到自身應(yīng)扮演的角色是主動積極地協(xié)調(diào)企業(yè)和消費(fèi)者的利益，要在獨(dú)立、公正、透明的基礎(chǔ)上去制定法規(guī)和規(guī)章并嚴(yán)格執(zhí)法，不要再繼續(xù)扶強(qiáng)凌弱。
第三，對法院和司法部門而言，應(yīng)該盡快啟動受理群體訴訟代理的受案程序，此群體訴訟代理者可以是消費(fèi)者組織，也可以是維權(quán)律師組織。
第四，對個(gè)體消費(fèi)者而言，應(yīng)該在充分了解服務(wù)信息的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎選擇您所需的服務(wù)，避免被欺詐；對諸如購買商品房的群體消費(fèi)者而言，則應(yīng)該積極參與您所在小區(qū)和樓宇的業(yè)主自治活動。通過業(yè)主委員會或業(yè)主代表大會，用集體的力量與開發(fā)商、物業(yè)公司進(jìn)行談判，以抵制它們與壟斷企業(yè)合謀任意侵犯業(yè)主的利益，使“最后一公里”成為維護(hù)自身利益的陣地。
鏈接
反壟斷法第七條：國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。
前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費(fèi)者利益。