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國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程
關(guān)鍵詞： 國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū) 開發(fā)區(qū) 經(jīng)開區(qū) 發(fā)展歷程
中國首批14個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱：“國家級開發(fā)區(qū)”），是于1984年到1988年，經(jīng)國務(wù)院批準后陸續(xù)設(shè)立的。(見表1—1)
1984年，鄧小平同志親臨深圳視察，在對興辦經(jīng)濟特區(qū)的決策給予充分肯定之后，提出：“我們建立特區(qū)，實行開放政策，有個指導(dǎo)思想要明確，就是不是收，而是放。”“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策。”
1984年3月26日至4月6日，根據(jù)中共中央書記處和國務(wù)院的決定，沿海部分城市座談會在北京召開。會議學習了鄧小平同志關(guān)于對外開放和特區(qū)工作的重要意見，著重討論了如何加快步伐，擴大開放，更好地利用外資、引進先進技術(shù)的問題。會議紀要中，提出了逐步興辦經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
“這幾個城市(指天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海)，有些可以劃定一個有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要大力引進我國急需的先進技術(shù)、集中地興辦中外合資、合作、外商獨資企業(yè)和中外合作的科研機構(gòu)，發(fā)展合作生產(chǎn)、合作研究設(shè)計，開發(fā)新技術(shù)、研制高檔產(chǎn)品，增加出口收匯，向內(nèi)地提供新型材料和關(guān)鍵零部件，傳播新工藝、新技術(shù)和科學的管理經(jīng)驗。有的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，還要發(fā)展為國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易的基地。
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，利用外資項目的審批權(quán)限，可以進一步放寬，大體上比照經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。
國家對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實行必要的監(jiān)管措施，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要在規(guī)劃和建設(shè)中提供必要的監(jiān)管條件”。
黨中央和國務(wù)院在批準轉(zhuǎn)發(fā)《沿海部分城市座談會紀要》的通知中指出：“我國在新的歷史時期實行對外開放政策，有一個逐步發(fā)展過程。沿海港口城市由于其地理位置、經(jīng)濟基礎(chǔ)、經(jīng)營管理和技術(shù)水平等條件較好，勢必要先行一步。
這些沿海城市在利用國外資金、技術(shù)和市場時，應(yīng)當首先抓好老企業(yè)的技術(shù)改造，上一批投資少、周轉(zhuǎn)快、收益好的中小型項目。
沿海港口城市的情況各不相同，為了充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，開放的形式應(yīng)多種多樣，開發(fā)的步驟將有前有后，引進項目的重點要各有側(cè)重。各自都要不斷總結(jié)經(jīng)驗，扎扎實實地向前發(fā)展。”
回顧歷史，我國設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)的初衷與設(shè)想是相當明確的。沿海14個城市擴大開放是以特區(qū)為參照的對外開放的第二個層次，是特區(qū)試驗成功后對外開放戰(zhàn)略的組成部分。從批復(fù)的內(nèi)容看，希望國家級開發(fā)區(qū)的主要功能是發(fā)展工業(yè)、吸引外資，所給予的扶持政策也主要是對工業(yè)而言，要求國家級開發(fā)區(qū)成為探索中國工業(yè)現(xiàn)代化的試驗園區(qū)。
開發(fā)區(qū)的二十年實踐可以劃分為三個階段：第一個階段為創(chuàng)建和探索期；第二階段為高速增長期；第三階段為穩(wěn)定發(fā)展期。
第一階段(1984—1991)艱難創(chuàng)業(yè)和摸索發(fā)展，完成了國家級開發(fā)區(qū)事業(yè)的啟動。
這一階段，開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件很差，幾乎是白手起家。比如發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，受制于傳統(tǒng)觀念，開發(fā)區(qū)多選址于遠離母城的地方，連基本的生產(chǎn)條件都不具備，已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也借不上力；比如開發(fā)投入不足，在國內(nèi)百廢待興，資金需求壓力極大和開發(fā)區(qū)自身尚無積累能力的雙重約束下，建設(shè)資金缺口很大；外資進入中國有一個由小到大，由低到高的試探和觀望過程等等。
在諸多不利因素的制約下，國家級開發(fā)區(qū)在這一階段盡管竭盡全力，但總體發(fā)展成績不盡如人意。從經(jīng)濟總量上說，14個國家級開發(fā)區(qū)1991年總共實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值145.94億元，稅收7.90億元，出口11.4億美元，合同利用外資額8.14億美元，截至1991年底累計利用外資總額13.77億美元(見表1—1)。從引進項目的實際情況看，勞動密集型為主、中小企業(yè)為主、技術(shù)含量低，技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)轉(zhuǎn)移很少發(fā)生。
但這一階段對開發(fā)區(qū)十分重要。一方面，利用國家的優(yōu)惠政策，完成了“原始積累”，具備了加速發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過不斷改革也摸索出了建區(qū)的基本模式和對外經(jīng)濟合作的基本章法。更重要的是各開發(fā)區(qū)通過大膽實踐和相互借鑒，逐步統(tǒng)一認識，在“四窗口”—“技術(shù)的窗口、管理的窗口、知識的窗口和對外政策的窗口”發(fā)展宗旨的基礎(chǔ)上，確立了更為務(wù)實和更加準確的“三為主”—以發(fā)展工業(yè)為主、以利用外資為主、以出口創(chuàng)匯為主的發(fā)展方針。
第二階段(1992—1996)，國家級開發(fā)區(qū)高速增長的“黃金時期”。
1992年，鄧小平同志第二次南巡并發(fā)表重要談話，掀起了對外開放和引進外資的新一輪高潮。借助這一發(fā)展機遇，國家級開發(fā)區(qū)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。
在這期間，國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟總量以超常規(guī)速度增長，證實了“三為主”發(fā)展方針的正確性。1996年，首批14個國家級開發(fā)區(qū)總共實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值1887.86億元，稅收101.45億元，合同外資額57.88億美元(見表1—2)；分別比1991年增長了11.94倍、11.84倍和6.11倍(見圖1—1)；平均年增長率分別達到了48.04%、66.61%和48.04%。
在這一階段，國家級開發(fā)區(qū)引進外資不僅數(shù)量大幅度增加，項目的檔次也有明顯提升。首先是跨國公司開始取代了中小資本的主體地位，摩托羅拉、法國太平洋煉油、美國寶潔、三星等一大批投資上億美元甚至上十億美元的大項目和超大項目紛紛進入國家級開發(fā)區(qū)。其次是引進項目的技術(shù)含量和技術(shù)水平明顯提升，在很多領(lǐng)域填補了國家空白，占據(jù)了國內(nèi)同行業(yè)的技術(shù)制高點，直接推動了我國工業(yè)現(xiàn)代化的進程。
國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)過這五年的迅猛發(fā)展，無論規(guī)模大小，都已成為所在城市的重要經(jīng)濟增長點，作為一種成功的經(jīng)濟發(fā)展模式，其示范作用日益顯現(xiàn)，成為了外商投資的最大熱點。國家級開發(fā)區(qū)由最初的14個陸續(xù)增加到了32個，主要分布在沿海對外開放地區(qū)。
第三階段（1997年—今）為穩(wěn)定發(fā)展時期
在這一階段，國家級開發(fā)區(qū)生存和發(fā)展的總體環(huán)境—政策環(huán)境、體制環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境都發(fā)生了重大變化，各方面、多層次對開發(fā)區(qū)提出了新的要求及開發(fā)區(qū)自身前進遇到的各種問題接踵而來，使得開發(fā)區(qū)形成于第一階段，定型于第二階段的發(fā)展模式和建區(qū)宗旨受到嚴峻的挑戰(zhàn)。使國家級開發(fā)區(qū)在新世紀的“第二次刨業(yè)”中，必須以更科學的發(fā)展觀予以指導(dǎo)，進行更深層次的理性思考。
政策環(huán)境方面，一是國家給首批14個國家級開發(fā)區(qū)的財政優(yōu)惠政策已經(jīng)到期，經(jīng)過三年過渡，從1999年開始與國家實行完全的分稅制；二是國家利用外資的政策調(diào)整和出口退稅政策的調(diào)整，國家級開發(fā)區(qū)已有的發(fā)展模式受到新的挑戰(zhàn)。
體制環(huán)境方面，隨開發(fā)區(qū)與母城區(qū)聯(lián)動，輻射、帶動作用的趨勢出現(xiàn)，國家級開發(fā)區(qū)的擴區(qū)和擴張，不可避免地出現(xiàn)體制交融和碰撞。部分國家級開發(fā)區(qū)已經(jīng)恢復(fù)到行政區(qū)的傳統(tǒng)體制之中，國家級開發(fā)區(qū)二十年的創(chuàng)新體制亟待規(guī)范。
產(chǎn)業(yè)環(huán)境方面，國家提出了“致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”的新要求，在發(fā)展工業(yè)的過程中，國家級開發(fā)區(qū)面臨提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，在更高的層次上實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)聚集”的問題。以改善綜合投資環(huán)境為新起點，在擴大利用外資上面臨更多的競爭。
經(jīng)濟環(huán)境方面，在應(yīng)對了亞洲金融危機之后，中國加入WTO，國家級開發(fā)區(qū)與世界經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度增強，外向型經(jīng)濟受國際市場變化的影響增大；加之以清理整頓土地市場秩序為指向的清理各類開發(fā)區(qū)帶來的影響；國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟增長率在這一階段比第二階段速度放緩。
社會環(huán)境方面，隨開發(fā)區(qū)的日益成長壯大，遇到以往單純工業(yè)區(qū)的定位與綜合城市化發(fā)展需要的矛盾。為了進一步支持工業(yè)發(fā)展，金融、商貿(mào)、社區(qū)、文化、教育等功能有待完善，國家級開發(fā)區(qū)今后城市化趨勢已不容回避。
以上種種問題出現(xiàn)在開發(fā)區(qū)發(fā)展的第三階段。遇到這些問題其實是件好事，它標志著開發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展到一定程度，必須越出單純的外向型工業(yè)區(qū)的狹小天地，與國際、國內(nèi)經(jīng)濟日益交融，從而在我國的現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更大作用。但如何解決這些矛盾，已經(jīng)關(guān)系到開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的戰(zhàn)略重新修正和升華的大局。
在這一階段，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進，國家批準了中西部地區(qū)省會、首府城市設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)，使國家級開發(fā)區(qū)增加到49個；此外，蘇州工業(yè)園、上海金橋出口加工區(qū)、廈門海滄投資區(qū)、寧波大榭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和海南洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等五個園區(qū)也是享受國家級開發(fā)區(qū)的政策的工業(yè)園區(qū)，也成為了國家級開發(fā)區(qū)的成員。
1984年，鄧小平同志親臨深圳視察，在對興辦經(jīng)濟特區(qū)的決策給予充分肯定之后，提出：“我們建立特區(qū)，實行開放政策，有個指導(dǎo)思想要明確，就是不是收，而是放。”“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策。”
1984年3月26日至4月6日，根據(jù)中共中央書記處和國務(wù)院的決定，沿海部分城市座談會在北京召開。會議學習了鄧小平同志關(guān)于對外開放和特區(qū)工作的重要意見，著重討論了如何加快步伐，擴大開放，更好地利用外資、引進先進技術(shù)的問題。會議紀要中，提出了逐步興辦經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
“這幾個城市(指天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海)，有些可以劃定一個有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要大力引進我國急需的先進技術(shù)、集中地興辦中外合資、合作、外商獨資企業(yè)和中外合作的科研機構(gòu)，發(fā)展合作生產(chǎn)、合作研究設(shè)計，開發(fā)新技術(shù)、研制高檔產(chǎn)品，增加出口收匯，向內(nèi)地提供新型材料和關(guān)鍵零部件，傳播新工藝、新技術(shù)和科學的管理經(jīng)驗。有的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，還要發(fā)展為國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易的基地。
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，利用外資項目的審批權(quán)限，可以進一步放寬，大體上比照經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。
國家對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實行必要的監(jiān)管措施，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要在規(guī)劃和建設(shè)中提供必要的監(jiān)管條件”。
黨中央和國務(wù)院在批準轉(zhuǎn)發(fā)《沿海部分城市座談會紀要》的通知中指出：“我國在新的歷史時期實行對外開放政策，有一個逐步發(fā)展過程。沿海港口城市由于其地理位置、經(jīng)濟基礎(chǔ)、經(jīng)營管理和技術(shù)水平等條件較好，勢必要先行一步。
這些沿海城市在利用國外資金、技術(shù)和市場時，應(yīng)當首先抓好老企業(yè)的技術(shù)改造，上一批投資少、周轉(zhuǎn)快、收益好的中小型項目。
沿海港口城市的情況各不相同，為了充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，開放的形式應(yīng)多種多樣，開發(fā)的步驟將有前有后，引進項目的重點要各有側(cè)重。各自都要不斷總結(jié)經(jīng)驗，扎扎實實地向前發(fā)展。”
回顧歷史，我國設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)的初衷與設(shè)想是相當明確的。沿海14個城市擴大開放是以特區(qū)為參照的對外開放的第二個層次，是特區(qū)試驗成功后對外開放戰(zhàn)略的組成部分。從批復(fù)的內(nèi)容看，希望國家級開發(fā)區(qū)的主要功能是發(fā)展工業(yè)、吸引外資，所給予的扶持政策也主要是對工業(yè)而言，要求國家級開發(fā)區(qū)成為探索中國工業(yè)現(xiàn)代化的試驗園區(qū)。
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表1-1 1988年前批準的國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（14家） | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| （資料來源：商務(wù)部外資司） |
開發(fā)區(qū)的二十年實踐可以劃分為三個階段：第一個階段為創(chuàng)建和探索期；第二階段為高速增長期；第三階段為穩(wěn)定發(fā)展期。
第一階段(1984—1991)艱難創(chuàng)業(yè)和摸索發(fā)展，完成了國家級開發(fā)區(qū)事業(yè)的啟動。
這一階段，開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件很差，幾乎是白手起家。比如發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，受制于傳統(tǒng)觀念，開發(fā)區(qū)多選址于遠離母城的地方，連基本的生產(chǎn)條件都不具備，已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也借不上力；比如開發(fā)投入不足，在國內(nèi)百廢待興，資金需求壓力極大和開發(fā)區(qū)自身尚無積累能力的雙重約束下，建設(shè)資金缺口很大；外資進入中國有一個由小到大，由低到高的試探和觀望過程等等。
在諸多不利因素的制約下，國家級開發(fā)區(qū)在這一階段盡管竭盡全力，但總體發(fā)展成績不盡如人意。從經(jīng)濟總量上說，14個國家級開發(fā)區(qū)1991年總共實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值145.94億元，稅收7.90億元，出口11.4億美元，合同利用外資額8.14億美元，截至1991年底累計利用外資總額13.77億美元(見表1—1)。從引進項目的實際情況看，勞動密集型為主、中小企業(yè)為主、技術(shù)含量低，技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)轉(zhuǎn)移很少發(fā)生。
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表1-1 1991年國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟指標 | ||||||||||
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| （資料來源：商務(wù)部外資司） |
第二階段(1992—1996)，國家級開發(fā)區(qū)高速增長的“黃金時期”。
1992年，鄧小平同志第二次南巡并發(fā)表重要談話，掀起了對外開放和引進外資的新一輪高潮。借助這一發(fā)展機遇，國家級開發(fā)區(qū)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。
在這期間，國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟總量以超常規(guī)速度增長，證實了“三為主”發(fā)展方針的正確性。1996年，首批14個國家級開發(fā)區(qū)總共實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值1887.86億元，稅收101.45億元，合同外資額57.88億美元(見表1—2)；分別比1991年增長了11.94倍、11.84倍和6.11倍(見圖1—1)；平均年增長率分別達到了48.04%、66.61%和48.04%。
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表1-1 1996年國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟指標 | ||||||||||||||
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國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)過這五年的迅猛發(fā)展，無論規(guī)模大小，都已成為所在城市的重要經(jīng)濟增長點，作為一種成功的經(jīng)濟發(fā)展模式，其示范作用日益顯現(xiàn)，成為了外商投資的最大熱點。國家級開發(fā)區(qū)由最初的14個陸續(xù)增加到了32個，主要分布在沿海對外開放地區(qū)。
第三階段（1997年—今）為穩(wěn)定發(fā)展時期
在這一階段，國家級開發(fā)區(qū)生存和發(fā)展的總體環(huán)境—政策環(huán)境、體制環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境都發(fā)生了重大變化，各方面、多層次對開發(fā)區(qū)提出了新的要求及開發(fā)區(qū)自身前進遇到的各種問題接踵而來，使得開發(fā)區(qū)形成于第一階段，定型于第二階段的發(fā)展模式和建區(qū)宗旨受到嚴峻的挑戰(zhàn)。使國家級開發(fā)區(qū)在新世紀的“第二次刨業(yè)”中，必須以更科學的發(fā)展觀予以指導(dǎo)，進行更深層次的理性思考。
政策環(huán)境方面，一是國家給首批14個國家級開發(fā)區(qū)的財政優(yōu)惠政策已經(jīng)到期，經(jīng)過三年過渡，從1999年開始與國家實行完全的分稅制；二是國家利用外資的政策調(diào)整和出口退稅政策的調(diào)整，國家級開發(fā)區(qū)已有的發(fā)展模式受到新的挑戰(zhàn)。
體制環(huán)境方面，隨開發(fā)區(qū)與母城區(qū)聯(lián)動，輻射、帶動作用的趨勢出現(xiàn)，國家級開發(fā)區(qū)的擴區(qū)和擴張，不可避免地出現(xiàn)體制交融和碰撞。部分國家級開發(fā)區(qū)已經(jīng)恢復(fù)到行政區(qū)的傳統(tǒng)體制之中，國家級開發(fā)區(qū)二十年的創(chuàng)新體制亟待規(guī)范。
產(chǎn)業(yè)環(huán)境方面，國家提出了“致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”的新要求，在發(fā)展工業(yè)的過程中，國家級開發(fā)區(qū)面臨提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，在更高的層次上實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)聚集”的問題。以改善綜合投資環(huán)境為新起點，在擴大利用外資上面臨更多的競爭。
經(jīng)濟環(huán)境方面，在應(yīng)對了亞洲金融危機之后，中國加入WTO，國家級開發(fā)區(qū)與世界經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度增強，外向型經(jīng)濟受國際市場變化的影響增大；加之以清理整頓土地市場秩序為指向的清理各類開發(fā)區(qū)帶來的影響；國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟增長率在這一階段比第二階段速度放緩。
社會環(huán)境方面，隨開發(fā)區(qū)的日益成長壯大，遇到以往單純工業(yè)區(qū)的定位與綜合城市化發(fā)展需要的矛盾。為了進一步支持工業(yè)發(fā)展，金融、商貿(mào)、社區(qū)、文化、教育等功能有待完善，國家級開發(fā)區(qū)今后城市化趨勢已不容回避。
以上種種問題出現(xiàn)在開發(fā)區(qū)發(fā)展的第三階段。遇到這些問題其實是件好事，它標志著開發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展到一定程度，必須越出單純的外向型工業(yè)區(qū)的狹小天地，與國際、國內(nèi)經(jīng)濟日益交融，從而在我國的現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更大作用。但如何解決這些矛盾，已經(jīng)關(guān)系到開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的戰(zhàn)略重新修正和升華的大局。
在這一階段，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進，國家批準了中西部地區(qū)省會、首府城市設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)，使國家級開發(fā)區(qū)增加到49個；此外，蘇州工業(yè)園、上海金橋出口加工區(qū)、廈門海滄投資區(qū)、寧波大榭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和海南洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等五個園區(qū)也是享受國家級開發(fā)區(qū)的政策的工業(yè)園區(qū)，也成為了國家級開發(fā)區(qū)的成員。