缺乏必要的政府行政體制改革和稅制改革作配套，財(cái)政體制改革難以孤軍深入
2007年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)5.13萬億元
財(cái)政體制改革為何難以深入，目前被討論得很多，似乎正日益成為社會(huì)熱點(diǎn)。而事實(shí)上，由于財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的綜合，其既是國(guó)家行政管理體制的組成部分，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的組成部分，改革受多方因素制約，因而難以“孤軍深入”。
回顧三十年的改革歷程可以看出，四次財(cái)政體制改革都是以整體體制改革的大突破為背景的。所以，當(dāng)我們?cè)谒伎钾?cái)政體制改革時(shí)，需要充分考慮配套條件的形成，從外部條件變化對(duì)財(cái)政體制變動(dòng)的壓力角度去考慮“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上來就討論稅收怎么劃分。
事實(shí)上，收入劃分是落實(shí)行政分權(quán)和行政管理目標(biāo)的工具，而非財(cái)政體制的核心，如果總是把注意力放在收入劃分上，財(cái)政體制根本改不動(dòng)。
先要明確政府的層級(jí)設(shè)置
財(cái)政體制的基本功能就是為各級(jí)政府供給公共產(chǎn)品配置資金。因此，政府層級(jí)多少，是政府間支出責(zé)任劃分和收入劃分的一個(gè)前提條件。政府層級(jí)多的國(guó)家，其縱向財(cái)政分權(quán)程度一般要大大高過政府層級(jí)少的國(guó)家，因?yàn)樵O(shè)一級(jí)政府就要賦予其職能，干多干少都要參與政府收入的分配。
我國(guó)是世界上政府層級(jí)多的國(guó)家，五級(jí)政府構(gòu)成了一個(gè)延伸到村的行政管理鏈條。應(yīng)該承認(rèn)，五級(jí)政府發(fā)揮了強(qiáng)大的管控到底部的行政功能，對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定起到了托底作用。但實(shí)際運(yùn)行中五個(gè)政府層級(jí)與分稅制又顯現(xiàn)了三大矛盾：
一是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的體制下，政府層級(jí)多反而事權(quán)不好劃分，政府間相互拆分事權(quán)的空間反而更大，最終造成了幾乎大部分事權(quán)都是多級(jí)政府共擔(dān)的格局，反映在財(cái)政上就是各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任重點(diǎn)不清。比如中央和省的轉(zhuǎn)移支付基本上覆蓋了縣級(jí)財(cái)政的所有功能性支出，地方公共產(chǎn)品供給對(duì)中央財(cái)政的依賴度逐步提高。
二是五級(jí)政府使得按稅種劃分收入時(shí)不可能做到稅種完整切塊。西方國(guó)家設(shè)置三級(jí)政府的，基本上都能做到中央靠直接稅、省靠流轉(zhuǎn)稅、地方靠財(cái)產(chǎn)稅，而且稅種數(shù)量一般在30個(gè)以上。我國(guó)的現(xiàn)狀是僅有20來個(gè)稅種，而且財(cái)產(chǎn)稅體系不健全、稅收結(jié)構(gòu)相對(duì)離散。因此，五級(jí)政府不可能完整擁有某些主體稅種，只能走以共享稅為主的道路。
三是五級(jí)政府使得中央政府轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性難以及時(shí)、準(zhǔn)確落實(shí)。中央只得直接面對(duì)省級(jí)政府而不能一竿子把資金直接劃給基層政府，這必然使轉(zhuǎn)移支付在多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)中大打政策意圖折扣。西方實(shí)行三級(jí)政府體制的國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)等，中央政府都是給哪一級(jí)政府的補(bǔ)助就直接轉(zhuǎn)給哪一級(jí)，而不必假手其他層級(jí)政府，這似乎是轉(zhuǎn)移支付效率高于中國(guó)的重要原因。
現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府均已認(rèn)識(shí)到了上述矛盾，并力圖克服。
比如中央政府從上世紀(jì)80年代就設(shè)立了計(jì)劃單列市，其中重慶市后來又升格為直轄市，這實(shí)際上是在減并財(cái)政層級(jí)，把部分大城市的財(cái)力納入到中央的大盤子來統(tǒng)籌運(yùn)作，并相應(yīng)賦予這些城市更多的財(cái)政管理權(quán)。
近年來省管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管兩種減并財(cái)政層級(jí)的體制改革又應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)財(cái)縣管實(shí)際上已把鄉(xiāng)政府預(yù)算當(dāng)作一個(gè)部門預(yù)算來對(duì)待，縣財(cái)政直接控制了鄉(xiāng)財(cái)政的收支，其重要作用是弱化了鄉(xiāng)級(jí)政府“違規(guī)創(chuàng)收”的條件。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種改革確實(shí)有利于省內(nèi)財(cái)力配置的均衡，為最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了條件，
然而也要看到，從各省改革試點(diǎn)的情況看，突出的問題是財(cái)政層級(jí)的減并與行政層級(jí)格局產(chǎn)生了矛盾：由于市級(jí)對(duì)縣有行政管轄權(quán)，縣必須遵從市的規(guī)劃和政策，而且市有權(quán)調(diào)整縣的領(lǐng)導(dǎo)班子，這樣，縣就處在了省和市的兩面“夾擊”之中，也就是說當(dāng)省和市的行政意圖發(fā)生矛盾時(shí)，縣級(jí)政府左右為難。可見，財(cái)政省管縣是半截子改革，如果不能真正減并行政層級(jí)，市對(duì)縣的行政管理總要削弱省和縣的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
目前一些省開始尋求局部性的簡(jiǎn)并行政層級(jí)，比如河北所搞的擴(kuò)權(quán)縣，還有如河南、江蘇、廣東等省搞的“計(jì)劃單列縣”。應(yīng)該承認(rèn)，這種體制創(chuàng)新的確有成效。但呈現(xiàn)出的根本性問題有三點(diǎn)：一是中國(guó)的行政管理體制法規(guī)并沒有明確賦予省級(jí)政府在政府層級(jí)設(shè)置上的完整決策權(quán)；二是同一省內(nèi)縣級(jí)行政單位的行政級(jí)別不均等極易造成因區(qū)域長(zhǎng)官級(jí)別和權(quán)力的不均等而人為造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均等；三是局部性減并行政層級(jí)事實(shí)上極易人為造成橫向財(cái)政發(fā)展不均衡。
局部性改革長(zhǎng)期化弊多利少，因而需要尋求新的政府層級(jí)設(shè)置與財(cái)政體制的對(duì)接模式，而且要在全國(guó)普遍推開。否則，若在政府層級(jí)體制不明確的背景下即對(duì)財(cái)政體制大動(dòng)干戈，之后隨著政府層級(jí)設(shè)置的改變，還要反過來再動(dòng)財(cái)政體制，由此造成體制性政府資金浪費(fèi)和政府公共產(chǎn)品供給管理的大波動(dòng)。
在政府層級(jí)設(shè)置改革方面，我們面臨著三個(gè)選擇：一是全國(guó)范圍內(nèi)減少政府層級(jí)；二是部分省先減少政府層級(jí)；三是干脆不動(dòng)。如果選擇第一個(gè)方案，那么，政府部門設(shè)置和財(cái)政收支劃分全部都要?jiǎng)?；選擇第二種，中央對(duì)地方的收支劃分就要分類對(duì)待；選擇第三種，那么，就可在基本公共服務(wù)均等化的框架下完善收支劃分。顯然，改革財(cái)政體制理應(yīng)從未來制度變遷的角度去考慮問題，與其倉(cāng)促出臺(tái)改革獲取短期利益，不如待政府層級(jí)設(shè)置改革方案明確后再通盤設(shè)計(jì)。
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