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理順政府間事權(quán)劃分

    政府事權(quán)劃分是對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)多少公共產(chǎn)品供給職責(zé)的界定，只有事權(quán)劃分合理化之后，政府間支出責(zé)任劃分才可能合理化，這成為財(cái)政體制的前提性約束因素。因此，當(dāng)我們?cè)谒伎几母镓?cái)政體制時(shí)，應(yīng)先分析政府間事權(quán)劃分處在何種狀態(tài)，認(rèn)清事權(quán)結(jié)構(gòu)、事權(quán)重點(diǎn)和事權(quán)范圍的變動(dòng)過(guò)程與變動(dòng)走勢(shì)。

    近年來(lái)我國(guó)的體制改革不斷深化、執(zhí)政理念分步轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局持續(xù)演變，公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略發(fā)生了轉(zhuǎn)變，向既定的事權(quán)劃分提出了強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)，要求細(xì)化政府間事權(quán)。這對(duì)財(cái)政體制的改革有著直接的約束作用。

    具體來(lái)說(shuō)有兩個(gè)核心問(wèn)題：

    一是事權(quán)重點(diǎn)尚需理清。

    改革開(kāi)放三十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居世界第四，財(cái)政實(shí)力不斷壯大，財(cái)政收入突破5萬(wàn)億元，這確實(shí)超出三十年前的預(yù)期。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了貨幣化、國(guó)際化和市場(chǎng)化，然而資源短缺不斷加劇、環(huán)境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價(jià)上漲周期化。

    這些變化對(duì)中國(guó)政府的事權(quán)設(shè)計(jì)提出了諸多新的要求。突出的有四點(diǎn)：一是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)各階層的社會(huì)保障體系；二是補(bǔ)償高能耗、高污染的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的社會(huì)利益損失；三是調(diào)節(jié)效率增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)富差距；四是應(yīng)對(duì)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)固有的周期性波動(dòng)可能帶來(lái)的公眾利益損傷。

    對(duì)此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執(zhí)行過(guò)程中又暴露出另一方面問(wèn)題，即我們?cè)噲D在幾年內(nèi)把一攬子計(jì)劃全部落實(shí)完畢，各類(lèi)公共服務(wù)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出齊頭并進(jìn)高增長(zhǎng)格局，各級(jí)政府的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃令人興奮，省一級(jí)政府都列出了大小十幾項(xiàng)民生工程。社會(huì)發(fā)展的大躍進(jìn)時(shí)代來(lái)到了，但事權(quán)的階段性重點(diǎn)是什么卻難以辨清。反映在財(cái)政上，就是民眾關(guān)注的支出共同跳躍式增長(zhǎng)，2008年1～5月，科技、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)分別增長(zhǎng)42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結(jié)構(gòu)中，支出最多的項(xiàng)目占比不超過(guò)15%。

    從感情上說(shuō)，這些舉措值得肯定，但客觀地去評(píng)價(jià)，一個(gè)國(guó)家在實(shí)施公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略時(shí)必須有重點(diǎn)，全方位齊頭并進(jìn)不可能持久。

    事實(shí)是，我國(guó)在重點(diǎn)不清的條件下推進(jìn)公共產(chǎn)品供給“大躍進(jìn)”已經(jīng)感到精疲力盡，體現(xiàn)在財(cái)政上就是各級(jí)政府間支出責(zé)任相互推諉，下級(jí)政府要求上級(jí)政府大幅度增加轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)政府運(yùn)用行政手段把支出責(zé)任下放給下級(jí)政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業(yè))；上級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求下級(jí)配套，下級(jí)政府辦事全力向上級(jí)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)。結(jié)果是中央政府在連年財(cái)政收入高增長(zhǎng)的背景下依然赤字，基層政府的財(cái)政自主率呈下降趨勢(shì)，為此總是力爭(zhēng)增加非稅收入自主辦事，因而賣(mài)地、罰款、收費(fèi)現(xiàn)象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動(dòng)財(cái)政體制，根本不可能搞清楚各級(jí)政府究竟應(yīng)該有多少財(cái)力才能匹配事權(quán)，中央政府究竟把轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)向哪些領(lǐng)域調(diào)整、各級(jí)政府究竟主要重新劃分什么支出責(zé)任。

    二是各級(jí)政府間的事權(quán)劃分尚需明確界定。

    長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府間的事權(quán)劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權(quán)劃分。1994年實(shí)行分稅制，中央與省的事權(quán)劃分原則是中央管全國(guó)性公共產(chǎn)品供給、省級(jí)政府負(fù)責(zé)地方公共物品。操作上的界定是中央負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控、全國(guó)性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，省級(jí)政府統(tǒng)管教育、地方公共安全、地方環(huán)境保護(hù)、地方道路建設(shè)等。然而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是在中國(guó)這樣一個(gè)行政集權(quán)度高的國(guó)家里，什么是全國(guó)性公共產(chǎn)品、什么是地方公共產(chǎn)品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)是國(guó)防、外交，但在中國(guó)所有地方公共產(chǎn)品可能都具有全國(guó)意義，因?yàn)榈胤降缆?、建設(shè)、飲水工程、教育、公共安全等是全國(guó)規(guī)劃的一部分，從這個(gè)意義上講又帶有全國(guó)性公共產(chǎn)品性質(zhì)。這樣，實(shí)際運(yùn)行是中央和省往往交叉負(fù)責(zé)，中央幾乎沒(méi)有不投入的領(lǐng)域，反過(guò)來(lái)全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢(qián)。

    如果中央和省之間劃不清事權(quán)，省以下各級(jí)政府間的事權(quán)就更劃不清。我國(guó)雖然設(shè)置了四級(jí)地方政府，但這四級(jí)政府的職能呈現(xiàn)出高度雷同，特別是市、縣、鄉(xiāng)，每一級(jí)的事權(quán)重點(diǎn)基本看不出來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、道路建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)大家一起搞。當(dāng)然，基層政府是公共產(chǎn)品的具體供給者，但問(wèn)題是他們辦的事哪些是自主事務(wù)、哪些是受托事務(wù)應(yīng)該有所界定，這樣支出責(zé)任才能劃清。轉(zhuǎn)看他國(guó)，某些國(guó)家的基層政府自主事權(quán)和受托事權(quán)甚至有法律界定。地方各級(jí)政府事權(quán)雷同，反過(guò)來(lái)也直接擾動(dòng)了中央與省的事權(quán)劃分，更使得中央的政策難以完整落實(shí)。

    對(duì)此，我國(guó)各級(jí)政府已開(kāi)始探索治本之策，但截至目前，相對(duì)完整、權(quán)威的方案并沒(méi)有形成。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在地方政府究竟受托事權(quán)和自主事權(quán)各自是什么還沒(méi)有劃清的條件下，大動(dòng)財(cái)政體制時(shí)，根本不可能知道支出責(zé)任劃分改革的方向、重點(diǎn)、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉(zhuǎn)移支付的方式和結(jié)構(gòu)。