隨著“三定”方案(主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定)的實(shí)施、中央政府機(jī)構(gòu)改革的逐步深入，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革日益提上議事日程。記者最近獲悉，有關(guān)部門即將出臺(tái)地方政府行政管理體制改革的指導(dǎo)意見。這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革將怎么改，有哪些亮點(diǎn)，將著重解決什么問題？社會(huì)各界對此充滿期待。
以“大部制”思維推進(jìn)改革
國家行政學(xué)院汪玉凱教授接受記者采訪時(shí)說，關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，十七屆二中會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》做了專門的論述。這次地方政府機(jī)構(gòu)改革的方向就是，“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，以構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。
“可以說，地方政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)以‘大部制’思維來推進(jìn)，在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致?！蓖粲駝P表示，但這并不意味著地方會(huì)照抄照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。因?yàn)橹袊鱾€(gè)地方的情況比較復(fù)雜，各地發(fā)展不一，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、相對發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)之分；人口總量不同，所處環(huán)境各異?；诖?，省一級政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將會(huì)與中央政府保持一致性，比如設(shè)立交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會(huì)保障廳等。但是越到下一級政府，尤其是縣級政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大，越會(huì)體現(xiàn)自己的特殊性，從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對口。
對此，《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，“必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新”，“根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置”。
“要考慮地方的特點(diǎn)，要結(jié)合自己的實(shí)際，用共性指導(dǎo)個(gè)性，這輪機(jī)構(gòu)改革，對地方政府而言，有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來操作，將決定改革成效的大小?！蓖粲駝P說。
事實(shí)上，早在此之前，一些地方已經(jīng)做了積極而有效的探索。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最密切的農(nóng)、林、水和交通當(dāng)作了“突破口”。從2005年初起，成都市開始了一系列的機(jī)構(gòu)撤并：撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機(jī)局，成立農(nóng)業(yè)委員會(huì)；撤銷林業(yè)局和城市園林管理局，組建林業(yè)和園林局；組建水務(wù)局，對全市城鄉(xiāng)水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度和管理……機(jī)構(gòu)改革還帶來工作創(chuàng)新，成都市農(nóng)委成立后，集中以前分散于各部門的財(cái)政支農(nóng)資金，成立了一家政策性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保投資公司，以4億元投入撬動(dòng)100多億元金融資金注入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。
期待解決三大緊迫問題
汪玉凱說，有許多問題在中央政府機(jī)構(gòu)改革過程中可能不會(huì)出現(xiàn)，但是具體到地方政府機(jī)構(gòu)改革后，就會(huì)變得非常突出，而且顯得極為緊迫。
———垂直管理問題。當(dāng)前，為了便于指導(dǎo)和管理，中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾恚绾ｊP(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個(gè)地方，其活動(dòng)范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來越少，影響了地方政府工作的積極性，在某種程度上不利于地方政府進(jìn)行管理?？梢哉f中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好，就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好，二者俱傷。
因此，如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾，顯得十分緊迫?！罢{(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系?！薄蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述，使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。
———中央財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分問題。黨的十七大報(bào)告提出，要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”，“完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力”。汪玉凱認(rèn)為，這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革將會(huì)涉及中央財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分問題。
中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，事實(shí)上，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革的呼聲由來已久，但因其涉及中央地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財(cái)政的完善等諸多方面，使得中央對財(cái)稅體制改革慎之又慎。
1994年，我國實(shí)行分稅制改革后，從中央與地方財(cái)稅關(guān)系存在的問題看，財(cái)政總收入中，中央的集中能力越來越強(qiáng)，中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張。為增加本地區(qū)財(cái)政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財(cái)政”，甚至私自出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策。而基本公共服務(wù)均等化的問題，需要地方政府有一定的財(cái)力來支撐，因此財(cái)稅改革迫在眉睫。汪玉凱認(rèn)為改革的重點(diǎn)，一方面在于改革預(yù)算制度，建立陽光預(yù)算；另一方面在于平衡中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，同時(shí)使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。
———改革“市管縣”的問題。汪玉凱認(rèn)為，現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下，不利于發(fā)揮縣一級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的主體職能。更有甚者，不少地級市自身實(shí)力不夠強(qiáng)大，伴隨著財(cái)政吃緊，不僅無法拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)，而且越來越多地出現(xiàn)了與縣爭利的現(xiàn)象，事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖，第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制”。
汪玉凱說，“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個(gè)改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時(shí)浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的“省管縣”，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行“市管縣”，海南省20余個(gè)縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。
汪玉凱認(rèn)為，浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但這是一種趨勢，即從財(cái)政的“省管縣”到行政的“省管縣”，“否則地級市光財(cái)政不管，行政管，很多矛盾還是很難調(diào)和。” (記者 孫愛東)
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