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下載安裝Flash播放器“十二五”規(guī)劃的政策期待
“十二五”規(guī)劃的編制和指標(biāo)確立，應(yīng)當(dāng)“好”字當(dāng)頭促發(fā)展，重速度更要重質(zhì)量
今年是我國(guó)“十一五”規(guī)劃實(shí)施的最后一年，也是黨中央、國(guó)務(wù)院作出以“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”統(tǒng)籌“十二五”編制的關(guān)鍵一年。為此，本刊記者近期調(diào)研采訪了國(guó)內(nèi)多位政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的主管官員和權(quán)威學(xué)者，傾聽(tīng)他們對(duì)編制“十二五”規(guī)劃的期望和建議，對(duì)“十二五”規(guī)劃進(jìn)行前瞻性的探討。
理性確定經(jīng)濟(jì)增速
山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李新運(yùn)承擔(dān)完成了國(guó)家發(fā)改委“十二五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題研究課題——《我國(guó)“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)定量測(cè)算》。他說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是“十二五”規(guī)劃的核心指標(biāo)，但確定“十二五”經(jīng)濟(jì)增速，“需要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可行性、趨勢(shì)性、必要性等方面進(jìn)行分析?！?/p>
“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的連續(xù)性保證了合理增速。”李新運(yùn)分析說(shuō)，改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)GDP平均增速為9.8%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，“十一五”前4年我國(guó)GDP平均增長(zhǎng)10.7%。雖然2008年和2009年受到國(guó)際金融危機(jī)影響，但隨著國(guó)家4萬(wàn)億元投資和擴(kuò)大內(nèi)需政策效應(yīng)的顯現(xiàn)，2010年GDP增速會(huì)有明顯回升。他的分析結(jié)論是，“十二五”期間我國(guó)GDP年均增速確定為9%左右較為合適。
“能源環(huán)境的可承受力決定我國(guó)在‘十二五’期間應(yīng)適度控制經(jīng)濟(jì)增速?！鼻迦A大學(xué)低碳能源實(shí)驗(yàn)室主任何建坤分析說(shuō)，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)能源消耗總量不斷增加，目前我國(guó)每年30億噸原煤的開(kāi)采量，已達(dá)到開(kāi)采極限。按照8%的適度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，到2020年，我國(guó)一次能源消耗量將達(dá)到60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如果保持10%以上經(jīng)濟(jì)增速，資源和環(huán)境的代價(jià)都太大，“建議‘十二五’年均經(jīng)濟(jì)增速控制在8%左右?！?/p>
不過(guò)，保持就業(yè)穩(wěn)定對(duì)經(jīng)濟(jì)增速也提出了客觀要求。我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、居民生活水平的提高都需要一定的GDP增速做基礎(chǔ)，而就業(yè)問(wèn)題事關(guān)民生之本和社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)專家測(cè)算，目前我國(guó)每年新增就業(yè)人口超過(guò)1000萬(wàn)，只有經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到8%左右，全年通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能提供如此大量的新增就業(yè)崗位。
無(wú)論從什么角度分析，受訪專家都表示，“十二五”規(guī)劃應(yīng)當(dāng)理性對(duì)待增長(zhǎng)速度。
清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任胡鞍鋼認(rèn)為，當(dāng)前阻礙科學(xué)發(fā)展的最大障礙是地方政府根深蒂固的“GDP情結(jié)”，“國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)幾乎成為各省市增長(zhǎng)目標(biāo)的底線?！彼e例，“十一五”規(guī)劃各地區(qū)制定的GDP增長(zhǎng)率平均值為10.1%，大大超出全國(guó)GDP增長(zhǎng)率7.5%，而且層層加碼，地市級(jí)平均值達(dá)到13.1%，縣級(jí)平均值達(dá)到14.2%。“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估表明，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是“GDP掛帥”的思路。
因此，胡鞍鋼強(qiáng)調(diào)，“‘十二五’規(guī)劃制定經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，應(yīng)吸取前幾個(gè)五年規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防止掉入‘低質(zhì)量高增長(zhǎng)模式’，即片面追求GDP規(guī)模擴(kuò)張、數(shù)量驅(qū)動(dòng)，盲目攀比高指標(biāo)、高速度，而忽視提高增長(zhǎng)質(zhì)量和降低發(fā)展成本，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，投資消費(fèi)比例失衡，資源消耗和環(huán)境污染壓力加大，宏觀經(jīng)濟(jì)大起大落。”
“在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放在更為優(yōu)先的位置?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤告訴本刊記者，2009年我國(guó)服務(wù)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為42.6%，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%左右的平均水平相比，服務(wù)業(yè)所占比重偏低。與此同時(shí)，應(yīng)把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要著力點(diǎn)，通過(guò)收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。建議采取有效措施，“十二五”期間把居民消費(fèi)率從目前的35%提高到50%。
“這就要求，必須堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化道路?！北本┦猩鐣?huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)梅松、山東省社科院研究員魯仁等專家認(rèn)為，“十二五”期間，我國(guó)應(yīng)大力推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，提升高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展信息、生物、新材料、海洋等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，走低消耗、低排放、高附加值、高效率的新型工業(yè)化道路。
加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)執(zhí)行
北京大學(xué)副校長(zhǎng)劉偉回顧道，“十一五”規(guī)劃中的主要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)有4個(gè)，分別為服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重和城鎮(zhèn)化率，都是預(yù)期性指標(biāo)。
他具體分析說(shuō)，服務(wù)業(yè)增加值比重的預(yù)期目標(biāo)為43.3%，但到2009年只達(dá)到42.6%，和2005年相比增加了2.3%，慢于每年增長(zhǎng)0.6%的預(yù)期；2008年的服務(wù)業(yè)就業(yè)比重雖然比2005年提高2%，但在余下的兩年里再提高2%仍有一定難度；2009年，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重比2005年提高0.32%，達(dá)到1.62%，比預(yù)期目標(biāo)仍然低0.38%，如果按照過(guò)去4年的速度增加這一方面的支出，到2010年很難完成預(yù)期目標(biāo)，這說(shuō)明和GDP總量的擴(kuò)張相比，在科技進(jìn)步方面的投入仍然相對(duì)偏少和緩慢。此外，“十一五”規(guī)劃所提出的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重達(dá)到4%的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，2008年這一比重僅達(dá)到3.48%。
胡鞍鋼認(rèn)為，從定量評(píng)估的角度看，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)很難如期完成，這表明中國(guó)已經(jīng)持續(xù)兩個(gè)“五年規(guī)劃”沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，“可以說(shuō)，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍具有路徑依賴的習(xí)慣作用，某種程度上甚至還向傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的老路回歸?！?/p>
“從2000年到2009年，我國(guó)工業(yè)增加值年平均增長(zhǎng)率達(dá)到11.1%，整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是由工業(yè)主導(dǎo)、工業(yè)帶動(dòng)的?！笔茉L專家分析指出，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重從1998年的50.8%提高至2008年的70.8%，甚至高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的最高水平。從各地情況看，除了北京等少數(shù)地區(qū)之外，幾乎全國(guó)各地都在推行“工業(yè)強(qiáng)省”、“工業(yè)強(qiáng)市”、“工業(yè)強(qiáng)縣”，甚至是“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)”的主導(dǎo)戰(zhàn)略，“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式?！?/p>
國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民告訴本刊記者，2009年我國(guó)GDP重新核算總量增加了5000億元，多數(shù)來(lái)自服務(wù)業(yè)，也許到明年這個(gè)時(shí)候才能知道服務(wù)業(yè)指標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)。但即使實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，我國(guó)服務(wù)業(yè)相對(duì)制造業(yè)的規(guī)模也是明顯落后。我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占全球的8.5%；制造業(yè)占全球制造業(yè)規(guī)模的16%左右，為全球第二。但服務(wù)業(yè)占比和發(fā)展水平只相當(dāng)于低收入國(guó)家的平均水平。
因此，“十二五”規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)，多位受訪專家都認(rèn)為必須加強(qiáng)各級(jí)政府執(zhí)行的力度和考核約束，否則“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的戰(zhàn)略就有因之失敗的可能。
強(qiáng)化減排指標(biāo)
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近日公布的數(shù)據(jù)顯示，“十一五”規(guī)劃前4年，全國(guó)單位GDP能耗降幅達(dá)15.69%。據(jù)測(cè)算，2006年至2009年，全國(guó)二氧化硫排放量下降13.14%，化學(xué)需氧量排放量下降9.66%，兩項(xiàng)減排目標(biāo)分別提前超額完成和完成在望。
何建坤說(shuō)，雖然與“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗下降20%的預(yù)期目標(biāo)相比，目前實(shí)現(xiàn)的節(jié)能目標(biāo)還有不小差距，要求今年必須下降5%，難度很大。但預(yù)計(jì)到今年底，單位GDP能耗降低20%的目標(biāo)還是能夠基本實(shí)現(xiàn)。
楊偉民認(rèn)為，“單位GDP能耗取決于分子和分母的相對(duì)關(guān)系，雖然我國(guó)單位GDP能耗逐漸下降，但能源消耗總量的增長(zhǎng)速度太快，按這個(gè)速度下去，國(guó)內(nèi)自有資源和國(guó)外進(jìn)口資源都是不夠用的?！?/p>
因此，在他看來(lái)，僅靠降低單位GDP能耗是不夠的，還應(yīng)從能源消耗總量來(lái)進(jìn)行控制。同時(shí)，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消耗兩個(gè)約束性指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃，促進(jìn)由“高碳增長(zhǎng)”向“低碳增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。來(lái)自專家的建議包括：
其一，建立“低碳化”能源結(jié)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)逐步建立“低碳化”的能源結(jié)構(gòu)，建議新增包括“可再生和清潔能源消費(fèi)比重”等“綠色指標(biāo)”，積極出臺(tái)財(cái)政激勵(lì)和扶持引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹陌l(fā)展和使用，改變當(dāng)前大量使用煤炭的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)，增加天然氣等清潔能源的使用比例。
其二，改革完善能源價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格政策，讓“市場(chǎng)手段”發(fā)揮更大作用。完善有利于節(jié)能減排的電價(jià)政策，對(duì)高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價(jià)政策，引導(dǎo)全社會(huì)合理用電、節(jié)約用電；加大力度實(shí)施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程，利用財(cái)政補(bǔ)貼方式推廣高效節(jié)能空調(diào)、節(jié)能汽車、節(jié)能燈等。
其三，實(shí)行鼓勵(lì)企業(yè)增加節(jié)能減排投入的政策。允許企業(yè)設(shè)立節(jié)能減排專項(xiàng)費(fèi)用，按銷售收入的一定比例提取，并計(jì)入成本，?？顚Ｓ?。在銀行業(yè)實(shí)施促進(jìn)節(jié)能減排的“綠色信貸”戰(zhàn)略，嚴(yán)格限制向高污染、高能耗、高二氧化碳排放項(xiàng)目和納入違規(guī)排污“黑名單”企業(yè)貸款，對(duì)符合資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的企業(yè)及項(xiàng)目加大信貸支持。
其四，適當(dāng)增加主要污染物總量控制的指標(biāo)種類。我國(guó)僅對(duì)二氧化硫和化學(xué)需氧量?jī)煞N主要污染物實(shí)施總量控制是不夠的，建議在“十二五”規(guī)劃中適當(dāng)增加氨氮、氮氧化物類以及重金屬等其他主要污染物的減排指標(biāo)，以增強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度。
傾力補(bǔ)足社會(huì)建設(shè)“短板”
受訪專家普遍認(rèn)為，被置于“十一五”規(guī)劃重要位置的民生和社會(huì)建設(shè)，取得前所未有的成就。但與高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相比，社會(huì)建設(shè)仍顯薄弱。和超額完成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)類指標(biāo)相比，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)進(jìn)展較慢，要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)有一定困難，同時(shí)社會(huì)建設(shè)的力度和效果尚顯不足。
中國(guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝教授認(rèn)為，“當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)卻還處于工業(yè)化初期階段?？梢哉f(shuō)，社會(huì)建設(shè)比經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后了15年。”以社會(huì)階層結(jié)構(gòu)為例，工業(yè)化中期階段，中產(chǎn)階層應(yīng)該達(dá)到40%以上。而2008年中國(guó)只有23%，離現(xiàn)代化國(guó)家應(yīng)有的“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)還有很大距離。
一是財(cái)政投入不足。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，中等收入國(guó)家在基本保障方面的平均財(cái)政支出大約占GDP總量的10.3%，我國(guó)這一數(shù)值只有5.4%。教育、衛(wèi)生、住房、社會(huì)救助、社會(huì)養(yǎng)老5個(gè)方面的財(cái)政支出比重，均低于同等收入國(guó)家的平均水平。
二是受體制因素制約，財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉，加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，削弱了地方提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力，影響了民生政策的落實(shí)。
三是公共政策仍需加強(qiáng)民主化、科學(xué)化、透明化以及必要監(jiān)督，干部考核體系往往更看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視了民生目標(biāo)。
國(guó)家行政學(xué)院教授丁元竹為本刊記者講述了一件事：他前不久受邀參加了一個(gè)地方“十二五”規(guī)劃編制研討會(huì)，發(fā)現(xiàn)參與者基本都是經(jīng)濟(jì)部門，大家熱衷討論的也都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，“在一些地方政府績(jī)效考核指標(biāo)中，民生保障和改善類指標(biāo)只占到20%左右。有限的民生指標(biāo)還存在重保障面輕保障水平、重人均水平輕社會(huì)公平等問(wèn)題?！?/p>
在多位受訪專家看來(lái)，“十二五”規(guī)劃應(yīng)該在社會(huì)建設(shè)方面作出強(qiáng)有力的政策部署和明確的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)?！跷?《瞭望》新聞周刊記者 劉雅鳴王志李江濤