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2011年09月23日10:41 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

序言

根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“十二五”發(fā)展規(guī)劃編制工作要求，制定本規(guī)劃。本規(guī)劃是住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之一，內(nèi)容涵蓋城鄉(xiāng)防災(zāi)規(guī)劃、房屋建筑和市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防、城鄉(xiāng)加固改造和災(zāi)后恢復(fù)重建，是各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)履行公共服務(wù)職能、制定防災(zāi)減災(zāi)政策、安排防災(zāi)減災(zāi)工作的依據(jù)。

城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃

一、發(fā)展現(xiàn)狀和面臨形勢(shì)

“十一五”期間，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)快速發(fā)展，住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)在總結(jié)防御和應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，突出工作重點(diǎn)，注重工作實(shí)效，經(jīng)過(guò)全系統(tǒng)共同努力，成功應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害，城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提高。

（一）發(fā)展成就

1、法制建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

“十一五”期間，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《防震減災(zāi)法》相繼出臺(tái)或修訂，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)符合防災(zāi)減災(zāi)的需求，并提出了防災(zāi)避難場(chǎng)所建設(shè)、新建工程抗震設(shè)防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震發(fā)生后出臺(tái)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》提出了災(zāi)后恢復(fù)重建工作的方針、原則，并對(duì)過(guò)渡性安置、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建規(guī)劃和實(shí)施等內(nèi)容作了全面規(guī)定?！斗课萁ㄖこ炭拐鹪O(shè)防管理規(guī)定》、《市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)工作的意見(jiàn)》、《地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)建設(shè)系統(tǒng)抗震防災(zāi)工作要點(diǎn)》、《關(guān)于加強(qiáng)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)提高城市防災(zāi)避險(xiǎn)能力的意見(jiàn)》、《市政公用設(shè)施抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)論證技術(shù)要點(diǎn)》等一系列部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，有效指導(dǎo)了城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)工作。各地通過(guò)制訂有關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件，強(qiáng)化了工程抗災(zāi)設(shè)防管理和應(yīng)對(duì)各類(lèi)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理工作。

2、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善

“十一五”期間，頒布實(shí)施了《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》、《村莊整治技術(shù)規(guī)范》、《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村建筑抗震技術(shù)規(guī)程》，編制了《農(nóng)村民居抗震設(shè)計(jì)圖集》，完成了《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的審查工作。汶川地震發(fā)生后，組織編制了《地震災(zāi)后建筑鑒定與加固技術(shù)指南》，修訂了《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》、《建筑工程抗震設(shè)防分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑抗震加固技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3、建筑工程抗災(zāi)設(shè)防監(jiān)管取得進(jìn)展

“十一五”期間，房屋建筑和市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防的監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，抗震和結(jié)構(gòu)安全已成為重要監(jiān)管內(nèi)容。一是在超限高層建筑工程抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)審查中增加了關(guān)于超限大跨空間結(jié)構(gòu)審查的有關(guān)內(nèi)容，并對(duì)奧運(yùn)工程、世博工程等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查，確保了其抗震安全。二是推動(dòng)各地實(shí)施市政公用設(shè)施抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)論證制度。三是加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)校舍安全工程的技術(shù)支持和質(zhì)量監(jiān)管，出臺(tái)了《中小學(xué)校舍抗震加固圖集》、《全國(guó)中小學(xué)校舍抗震鑒定與加固示例》等技術(shù)性文件。

4、防災(zāi)規(guī)劃編制與實(shí)施有效推進(jìn)

“十一五”期間，根據(jù)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定》，成立了全國(guó)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃審查委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)各地城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)。泉州、南通、合肥、徐州、蘇州、?？凇⑽錆h、宜昌、十堰、荊州、溧陽(yáng)、瀘州、喀什等20多個(gè)城市相繼開(kāi)展城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制或修訂工作，其中泉州市、南通市等地開(kāi)展了規(guī)劃實(shí)施試點(diǎn)工作。廈門(mén)市編制了綜合防范地震、臺(tái)風(fēng)、建筑邊坡災(zāi)害的城市建設(shè)綜合防災(zāi)規(guī)劃，并制定了合理有效的實(shí)施計(jì)劃。

5、村鎮(zhèn)抗震設(shè)防工作逐步開(kāi)展

“十一五”期間，各地積極貫徹全國(guó)農(nóng)村民居防震保安工作會(huì)議精神，通過(guò)實(shí)施抗震安居工程、加強(qiáng)農(nóng)村工匠技術(shù)培訓(xùn)、提供農(nóng)居抗災(zāi)圖集等形式，促進(jìn)村鎮(zhèn)房屋抗災(zāi)能力的提高。如新疆2003年至2010年，新建農(nóng)村抗震安居房194.9萬(wàn)戶(hù)，累計(jì)投入262.5億元；云南2007年至2010年，完成農(nóng)村民居地震安全工程85.5萬(wàn)戶(hù)；四川汶川地震災(zāi)區(qū)完成了360萬(wàn)戶(hù)震損農(nóng)房的修復(fù)加固和145.91萬(wàn)戶(hù)農(nóng)房重建任務(wù)?？拐鸢簿庸こ探?jīng)受了地震考驗(yàn)，保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，產(chǎn)生了顯著的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

6、應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害取得成效

一是抗災(zāi)救災(zāi)工作部署和技術(shù)指導(dǎo)及時(shí)。2008年雨雪冰凍災(zāi)害后，各地積極做好應(yīng)對(duì)防范工作并建立了受災(zāi)及應(yīng)對(duì)情況報(bào)告制度。汶川、玉樹(shù)地震災(zāi)后，協(xié)助災(zāi)區(qū)制定了城鎮(zhèn)受損房屋安全鑒定及修復(fù)加固、過(guò)渡安置房質(zhì)量驗(yàn)收、農(nóng)牧區(qū)居住房屋抗震節(jié)能設(shè)計(jì)、災(zāi)區(qū)危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技術(shù)文件。舟曲泥石流災(zāi)害發(fā)生后，研究制訂了受損建筑物安全性應(yīng)急鑒定等方面的技術(shù)性文件。

二是對(duì)災(zāi)區(qū)應(yīng)急評(píng)估和安全鑒定工作支持有力。汶川、玉樹(shù)地震以及舟曲泥石流災(zāi)害發(fā)生后，組織房屋建筑應(yīng)急評(píng)估專(zhuān)家組趕赴災(zāi)區(qū)，對(duì)公共建筑和居民住宅受損情況進(jìn)行應(yīng)急評(píng)估；協(xié)調(diào)各地推薦有關(guān)技術(shù)單位，支持災(zāi)后房屋建筑安全鑒定工作。四川、陜西、甘肅、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害，有效地開(kāi)展了地震、洪水災(zāi)后應(yīng)急評(píng)估和安全鑒定工作。

三是基礎(chǔ)設(shè)施和群眾生活保障災(zāi)后應(yīng)急支撐體系得到保障。2008年雨雪冰凍災(zāi)害后，協(xié)調(diào)各地加大城市水源地，城市供水、供氣、供熱等重要基礎(chǔ)設(shè)施搶修力度，切實(shí)保障了市政公用設(shè)施正常運(yùn)行。汶川、玉樹(shù)地震后，組織支援災(zāi)區(qū)應(yīng)急供水救援車(chē)、真空式吸污車(chē)、壓縮式垃圾運(yùn)輸車(chē)、移動(dòng)廁所、垃圾桶等，并選派專(zhuān)家對(duì)保障基礎(chǔ)設(shè)施提供技術(shù)支持，指導(dǎo)生活垃圾和建筑垃圾處理工作。

7、國(guó)際合作和科學(xué)研究不斷深化

“十一五”期間，我國(guó)先后承辦了第十四屆世界地震工程大會(huì)、2007年國(guó)際減災(zāi)會(huì)議、第五屆中日美生命線地震工程三邊研討會(huì)、東北亞城市防災(zāi)技術(shù)發(fā)展與人才培養(yǎng)國(guó)際研討會(huì)等國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議。汶川地震后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與日本國(guó)際合作機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展了抗震技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)國(guó)際交流。

國(guó)家有關(guān)部門(mén)針對(duì)災(zāi)害影響機(jī)理以及重要建筑、市政設(shè)施和村鎮(zhèn)防災(zāi)等課題開(kāi)展了多個(gè)攻關(guān)項(xiàng)目。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部針對(duì)城市建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、農(nóng)村民居抗震防災(zāi)措施、抗震抗風(fēng)新技術(shù)研究與應(yīng)用、城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)管理等方面，先后啟動(dòng)了50余項(xiàng)研究課題，取得了一系列重要研究成果。

（二）主要問(wèn)題

一是在災(zāi)害管理方面“重救輕防”。災(zāi)前城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)人力和資金投入不足，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)中應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)避難場(chǎng)所、抗災(zāi)鑒定與加固等公益性事項(xiàng)缺乏穩(wěn)定、連續(xù)的資金投入。

二是城鄉(xiāng)防災(zāi)規(guī)劃的編制和實(shí)施工作有待加強(qiáng)。防災(zāi)規(guī)劃中針對(duì)新災(zāi)害類(lèi)型的防災(zāi)措施研究不夠；防災(zāi)避難場(chǎng)所布局不合理，數(shù)量和規(guī)模不夠；重要防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施和生命線工程建設(shè)實(shí)施不到位。

三是城鄉(xiāng)建設(shè)存在防災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)。大量村鎮(zhèn)、城中村、舊城區(qū)的老舊民房和城鄉(xiāng)結(jié)合部的私建建筑存在災(zāi)害隱患；大型公共建筑、學(xué)校、醫(yī)院的防災(zāi)措施尚需加強(qiáng)；市政公用設(shè)施抗災(zāi)能力參差不齊，災(zāi)后應(yīng)急救災(zāi)保障能力差。

四是科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力仍待加強(qiáng)。城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)科技水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有一定差距，研究力量分散、防災(zāi)研究偏重單一技術(shù)，缺乏科研成果轉(zhuǎn)化能力。

（三）面臨形勢(shì)

1、嚴(yán)峻的自然災(zāi)害形勢(shì)

“十一五”期間，我國(guó)自然災(zāi)害共造成22億人次受災(zāi)，10.3萬(wàn)人因?yàn)?zāi)死亡、失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.4萬(wàn)億元。這期間幾次大災(zāi)巨災(zāi)嚴(yán)重影響我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)：2006年“桑美”臺(tái)風(fēng)造成483人死亡；2008年雨雪冰凍災(zāi)害，造成129人死亡，緊急轉(zhuǎn)移安置166萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失1517億元；2008年汶川地震，造成69227人死亡、17923人失蹤，緊急轉(zhuǎn)移安置1510萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元；2010年玉樹(shù)地震，造成2698人遇難、270人失蹤，經(jīng)濟(jì)損失數(shù)十億元；2010年舟曲泥石流災(zāi)害，造成1765人遇難或失蹤。

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，1993至2009年我國(guó)因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失平均每年超過(guò)2600億元人民幣，約占當(dāng)年GDP比例2.2%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家0.5%左右的水平。自然災(zāi)害已成為制約我國(guó)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，是“十二五”期間城鄉(xiāng)建設(shè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。

2、城鎮(zhèn)化對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作提出了迫切要求

城市運(yùn)行對(duì)交通、供水、燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施的依賴(lài)程度很高，而各系統(tǒng)之間相互影響、制約，一旦受災(zāi)極易產(chǎn)生連鎖、放大效應(yīng)，從而造成嚴(yán)重災(zāi)難。2007年7月18日濟(jì)南特大暴雨，造成37人死亡，1.4萬(wàn)平方米市區(qū)道路毀壞，直接經(jīng)濟(jì)損失13.2億元；2010年5月7日廣州特大暴雨，造成7人死亡，38間房屋倒塌，30多個(gè)地下車(chē)庫(kù)被淹。

“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將突破50%，人口、產(chǎn)業(yè)、工程設(shè)施將進(jìn)一步向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)發(fā)展與防災(zāi)能力不足的矛盾會(huì)更加突出，加強(qiáng)城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力迫在眉睫。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作提出新的要求

“十一五”期間，通過(guò)村莊整治、農(nóng)村危房改造以及抗震安居工程的建設(shè)，在一定程度上加強(qiáng)了村鎮(zhèn)房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)能力。但由于歷史上城鄉(xiāng)二元化管理，村鎮(zhèn)整體抗災(zāi)設(shè)防水準(zhǔn)仍較低，受災(zāi)時(shí)人員傷亡遠(yuǎn)比城市嚴(yán)重，小災(zāi)大損失的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。甘肅岷縣5.2級(jí)、云南魯?shù)?.6級(jí)等中等規(guī)模地震,平均使十余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、上萬(wàn)人受災(zāi)，反映了村鎮(zhèn)建設(shè)防災(zāi)能力不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

“十二五”期間為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略要求，急需解決如何在城鄉(xiāng)建設(shè)中統(tǒng)籌考慮城市與農(nóng)村的防災(zāi)減災(zāi)工作、提升城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)總體水平的問(wèn)題。

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