推進(jìn)均衡的最大困難不是理念或法律層面的問題，而是如何打破有礙教育公平的“利益共同體”
文/《瞭望》新聞周刊記者周大平
2010年伊始，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(下稱《意見》)，具體描繪了力爭在2012年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)初步均衡，到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡的“路線圖”。
其中，初步均衡是在全國部分具備一定條件的縣域內(nèi)、一些地市區(qū)域內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)階段性的均衡發(fā)展目標(biāo)；基本均衡是在全國大部分縣域內(nèi)、一部分地市區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)階段性的均衡發(fā)展目標(biāo)，東中西部義務(wù)教育發(fā)展差距也要相應(yīng)縮小。
對此，教育部基礎(chǔ)教育一司的負(fù)責(zé)人指出，所有的目標(biāo)都具有階段性特征，因?yàn)榫庥肋h(yuǎn)是相對的。遵循《義務(wù)教育法》的規(guī)定，把合理配置資源的重點(diǎn)放在區(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)，是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的保障。他特別強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)均衡發(fā)展的任務(wù)比實(shí)現(xiàn)普及的任務(wù)，更艱巨、更復(fù)雜，用的時間會更長。”
量化指標(biāo)何在
在業(yè)內(nèi)人士看來，義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的許多難點(diǎn)問題，要與推進(jìn)均衡發(fā)展的主要措施對應(yīng)起來予以解決，比如城市擇校問題要與區(qū)域內(nèi)教育資源均衡配置對應(yīng)起來；減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)問題要與提高教育質(zhì)量、實(shí)施素質(zhì)教育對應(yīng)起來；解決好進(jìn)城務(wù)工人員子女教育問題要與合理調(diào)整、科學(xué)規(guī)劃學(xué)校布局對應(yīng)起來。要目標(biāo)適度，量力而行，盡力而為。
根據(jù)教育部基礎(chǔ)教育一司對《意見》的上述解讀，一些學(xué)者提出，義務(wù)教育要做到真正的均衡化，在操作層面不能沒有便于監(jiān)督檢查“是否均衡”的量化指標(biāo)，比如構(gòu)建完善的教師定期輪換流動制度，不僅需要闡明教師流動的義務(wù)性，更要在流動的程序性、定期性以及待遇浮動方面予以量化。再比如同一區(qū)域內(nèi)的生均培養(yǎng)成本相差在多大幅度內(nèi)，可以認(rèn)定為極不均衡、不均衡、基本均衡。還有教育部部長袁貴仁上任不久提出的“推動各地開展義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，就需要制訂學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)，以使城鄉(xiāng)間的學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施不再有富麗與破舊的強(qiáng)烈反差。
2006年施行的新《義務(wù)教育法》對均衡問題已有表述：“縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動，加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的建設(shè)”，“縣級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)?！本獾倪^程，本質(zhì)上就是使義務(wù)教育回歸到教育法律法規(guī)的框架中。比如對于擇校，實(shí)踐證明年復(fù)一年的嚴(yán)禁令起不了任何作用，真正意義上的治理在于改革義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)配置機(jī)制。
上海交通大學(xué)教授熊丙奇認(rèn)為，作為落實(shí)《義務(wù)教育法》的《意見》，重復(fù)法律條文沒有任何意義。只有切實(shí)制訂推進(jìn)義務(wù)教育均衡的一系列量化指標(biāo)，才能讓民眾從義務(wù)教育嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)中看到還有可能均衡的希望。比如，面對當(dāng)今不同區(qū)縣的生均培養(yǎng)成本，以及同一區(qū)縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校的生均培養(yǎng)成本均相差許多倍的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，就極有必要制訂并公開生均培養(yǎng)成本只能相差多少才能認(rèn)定“均衡安排經(jīng)費(fèi)”的量化指標(biāo)。否則，法律規(guī)定的“均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”到了一些地方政府那里，就難免在自說自話中成為一筆糊涂賬。
能否打破“利益集團(tuán)”
20世紀(jì)50年代開始由政府傾力打造的重點(diǎn)學(xué)校制度，迄今還在許多地方以超常的吸金能力，和因?qū)W生過度集中而形成的大班額，阻礙著義務(wù)教育的均衡發(fā)展。嚴(yán)重的擇校熱和高昂的擇校費(fèi)，在絕大多數(shù)城市學(xué)校也基本處于失控的狀態(tài)。2008年公布的一項(xiàng)社會調(diào)查顯示，擇校費(fèi)已成為一項(xiàng)重要的家庭支出和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。媒體披露的“名校腐敗”惡性案件，無一例外是把眾多“片外”學(xué)生入學(xué)繳納的成千萬乃至上億元的擇校費(fèi)，列為學(xué)校長期不受監(jiān)管的賬外資金。
與義務(wù)教育重點(diǎn)校和變相重點(diǎn)校相連帶的，一是學(xué)校超大班額問題嚴(yán)重，據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告2008》，全國初中每班66人以上的超大班額比例為19.6%，中部地區(qū)縣鎮(zhèn)初中學(xué)校的超大班額比例為32.9%。二是同一區(qū)域內(nèi)的教師待遇兩極分化加劇，比如北京重點(diǎn)校和薄弱校教師月薪一度竟有四五倍的差距，從而極大地阻礙了教師的輪換流動。
北京理工大學(xué)人文學(xué)院教授楊東平認(rèn)為，一些重點(diǎn)校在政府的幫助下，先利用“尋租”輕而易舉地獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，形成了所謂的“利益集團(tuán)”，再通過與權(quán)勢部門的“共建”獲得大量政府資源。無論“以錢擇?！边€是“以權(quán)擇?！?，都是對教育公平的直接破壞和公然挑戰(zhàn)。推進(jìn)均衡的最大困難不是理念或法律層面的阻礙，而是如何打破這一類“利益共同體”。
楊東平說，義務(wù)教育階段“名?！边`法收取巨額贊助的情況普遍存在，這正是依法追究相關(guān)責(zé)任人的意義所在。只有高舉法律的利劍，比如參照“非法集資罪”定性量刑，才能從一個側(cè)面遏制這種屢禁不止的亂收費(fèi)現(xiàn)象，從而維護(hù)《義務(wù)教育法》的尊嚴(yán)。
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