“違法成本低”的結(jié)果就是“違法者占便宜”，這種不合理現(xiàn)象長期困擾著環(huán)境執(zhí)法。修訂后的《水污染防治法》從提高罰款額度、創(chuàng)設(shè)處罰方式、擴大處罰對象、增加應(yīng)受處罰的行為種類、調(diào)整處罰權(quán)限、增加強制執(zhí)行權(quán)等10個方面，加大了對水污染違法行為的處罰力度，增強了對違法行為的震懾力。其中，針對私設(shè)暗管行為的處罰、針對違法企業(yè)直接責(zé)任者個人收入的經(jīng)濟處罰、限期治理、強制拆除等法律責(zé)任的規(guī)定，成為《水污染防治法》修訂后的突出亮點。
一、罰款幅度普遍提高
罰款是在環(huán)境管理中最經(jīng)常適用的行政處罰手段。修訂后的《水污染防治法》針對以往罰款普遍較低、威懾力不足的現(xiàn)狀，通過6種方法，明確規(guī)定并大幅提高了罰款額度。
一是針對違法行為，明確規(guī)定了具體罰款幅度。比起先前由《水污染防治法實施細(xì)則》規(guī)定罰款幅度，這樣更具有嚴(yán)肅性。二是提高罰款的絕對數(shù)額。如罰款數(shù)額上限為50萬元的規(guī)定有6條，罰款數(shù)額上限為100萬元的規(guī)定有1條，而過去大多較低。三是取消對某些行為罰款的上限。如對水污染事故的罰款，造成的損失越大，罰款數(shù)額越高，實際上是“上不封頂”了。四是倍數(shù)計罰法。如第七十三條規(guī)定，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者擅自拆除、閑置處理設(shè)施的，由環(huán)保部門處應(yīng)繳納排污費數(shù)額1～3倍的罰款。五是比例計罰法。如第八十三條規(guī)定，造成一般或者較大水污染事故的，按直接損失的20％計算罰款；造成重大或者特大事故的，按直接損失的30％計算罰款。六是考慮違法時間長短。如第七十四條規(guī)定，排污超標(biāo)或者超總量排污的，由環(huán)保部門處其違規(guī)排放期間應(yīng)繳納排污費數(shù)額2～5倍的罰款。不難看出，企業(yè)違法排污的時間越長，不僅其應(yīng)繳排污費數(shù)額越大，其應(yīng)受罰款額度也越高。
二、增加應(yīng)受處罰的行為種類
修訂后的《水污染防治法》與過去相比，增加了至少9種新的違法行為，并分別規(guī)定了相應(yīng)的處罰。其中第七十二條增設(shè)3種:未安裝自動監(jiān)測設(shè)備的，未與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行的，未進(jìn)行自我監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄的；第七十四條增設(shè)兩種:排污超過標(biāo)準(zhǔn)，排污超過總量指標(biāo)的；第七十五條增設(shè)1種，即私設(shè)暗管的；第七十八條增設(shè)1種，即建設(shè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型重污染項目的；第八十二條增設(shè)兩種:不按照規(guī)定制定水污染事故的應(yīng)急方案的；事故發(fā)生后未及時啟動事故應(yīng)急方案并采取應(yīng)急措施的。
三、創(chuàng)設(shè)了處罰方式
修訂后的《水污染防治法》對處罰方式有了新的創(chuàng)新。例如，針對超標(biāo)或者超總量排污的行為，以法律責(zé)任的形式，規(guī)定“責(zé)令限期治理”，同時對決定權(quán)限、具體內(nèi)容、期限及后果做了詳細(xì)規(guī)定(第七十四條)；針對私設(shè)暗管行為，第七十五條第二款規(guī)定可以“責(zé)令停產(chǎn)整頓”；針對違法排污并造成水污染的行為，第七十六條、第八十條和第八十三條都規(guī)定了“責(zé)令限期采取治理措施，消除污染”的責(zé)任形式。
四、擴大了處罰對象
修訂后的《水污染防治法》規(guī)定的處罰對象主要有3類:一是發(fā)現(xiàn)違法行為不查處或者接到舉報后不予查處等行政不作為的環(huán)境監(jiān)管人員(第六十九條)；二是排污單位；三是排污單位內(nèi)的直接責(zé)任人員，特別是對違法排污單位，不僅要處罰單位，還要處罰單位直接責(zé)任人，這就是所謂“雙罰制”。如第八十三條規(guī)定，企事業(yè)單位造成重大或者特大水污染事故的，環(huán)保部門對肇事單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可處上一年度從本單位取得的收入50％以下的罰款。環(huán)保部門從此有權(quán)對企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任者個人處以罰款，這是值得注意的立法動向。
五、賦予環(huán)保部門更多處罰權(quán)
修訂后的《水污染防治法》根據(jù)環(huán)境監(jiān)管實際，賦予了環(huán)保部門對某些特殊違法行為的處罰決定權(quán)。如限期治理作為對超標(biāo)或者超總量排污行為的行政處罰，第七十四條明確授權(quán)由環(huán)保部門決定，而以往則是由環(huán)保部門報請政府決定。此外，修訂后的《水污染防治法》還進(jìn)一步明確授權(quán)，在限期治理期間，由環(huán)保部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。這是一項十分重要的權(quán)限。
六、增加強制執(zhí)行手段
修訂后的《水污染防治法》增加了若干項強制執(zhí)行措施，既有直接強制，也有間接強制。關(guān)于直接強制的規(guī)定，如第七十五條規(guī)定，違規(guī)設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由環(huán)保部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，強制拆除。這是環(huán)保部門為數(shù)不多的直接強制執(zhí)行權(quán)。間接強制主要指“代執(zhí)行”，如第七十五條規(guī)定，違法排放酸液、堿液等有毒有害物質(zhì)的，由環(huán)保部門責(zé)令限期采取治理措施；逾期不采取治理措施的，環(huán)保部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔(dān)。第八十三條對造成水污染事故的單位，也規(guī)定了代治理措施。
七、減少認(rèn)定違法行為的難度
違法行為的認(rèn)定是依法處罰的基礎(chǔ)。如修訂前的《水污染防治法》規(guī)定:“排污單位故意不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置水污染物處理設(shè)施，排放污染物超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)保部門予以處罰?！痹趯嵺`中，故意與否難以判定，超標(biāo)與否需要監(jiān)測，使得實際執(zhí)法難度很大。
修訂后的《水污染防治法》則取消了這兩個認(rèn)定條件，只要發(fā)現(xiàn)排污單位沒有“正常使用”污染物處理設(shè)施這個行為事實，就可以認(rèn)定和處罰。這將大大減少執(zhí)法人員的認(rèn)定難度，有利于環(huán)境執(zhí)法。
八、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移
依據(jù)我國《民事訴訟法》，民事糾紛實行“誰主張，誰舉證”。這個原則如果運用于環(huán)境賠償糾紛中，將不利于作為受害者的個體尋求司法救濟，從而會激化沖突和矛盾。
修訂后的《水污染防治法》第八十七條做了一定調(diào)整，規(guī)定“因水污染引起的損害賠償訴訟，由排污方就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。換言之，如果排污企業(yè)不能令人信服地證明其沒有過錯，他就得承擔(dān)賠償責(zé)任。
九、公益訴訟初露端倪
2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確提出:“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”
為了更好地保護受害者，修訂后的《水污染防治法》在很多方面有了具體體現(xiàn)。第八十八條規(guī)定，“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)保部門和有關(guān)社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟?！贝藯l同時還規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟；國家鼓勵法律服務(wù)機構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助；環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托，如實提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。
十、治安處罰有望適用
在修訂和審議過程中，環(huán)保部門多次提出有必要引入對某些惡意環(huán)境違法行為人采取拘留措施的建議。全國人大有關(guān)專門機構(gòu)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡量保持治安處罰體系的完整性，對實際存在的惡意排污行為，可以通過解釋，將“排放”理解為“處置”，從而適用《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定。
《治安管理處罰法》第三十條規(guī)定:“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)的，處10日以上15日以下拘留；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留?！?/p>
修訂后的《水污染防治法》第九十條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。”
可以說，此次修訂的《水污染防治法》總結(jié)了現(xiàn)行《水污染防治法》實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國水污染防治工作面臨的新形勢，對已實施11年的《水污染防治法》進(jìn)行了全面修訂，為水污染防治工作由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防控、讓江河湖泊休養(yǎng)生息奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，必將在今后的水污染防治中發(fā)揮重要作用。(作者單位:環(huán)境保護部)
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