警惕！中國自然保護(hù)區(qū)紛紛調(diào)整功能
- 馮永鋒
截至2007年底，我國共有各級各類自然保護(hù)區(qū)2531個(gè)，超過15%以上的國土面積納入保護(hù)范疇，可謂蔚為大觀。但是近年來，在保護(hù)區(qū)數(shù)量持續(xù)增長的同時(shí)，一些自然保護(hù)區(qū)、尤其是國家級自然保護(hù)區(qū)，在“開放式保護(hù)”的名義下，要么成立功能紛繁的管委會，要么開展生態(tài)旅游，總之采取各種手段有意無意地調(diào)整它們的功能或者功能區(qū)劃。
紛紛調(diào)整功能，意在經(jīng)濟(jì)開發(fā)
幾乎所有到江西井岡山旅游的人都沒有想過，這個(gè)以紅色旅游著稱的國家級風(fēng)景名勝區(qū)，90%以上的面積都與江西井岡山國家級自然保護(hù)區(qū)相疊合，后者的“核心區(qū)”包括河西垅和湘洲，主要保護(hù)地帶性自然景觀和亞熱帶常綠闊葉樹種資源，成立之初的規(guī)定是“絕對保護(hù)”。
近年來，井岡山為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開始對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行功能區(qū)劃調(diào)整。2005年，江西成立了井岡山管理局，這是一個(gè)副地級的機(jī)構(gòu)，經(jīng)省里批準(zhǔn)，井岡山國家級自然保護(hù)區(qū)整體成建制劃歸井岡山管理局管理。井岡山管理局開始了調(diào)整自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃的工作，他們說服了江西林業(yè)廳，又說服了國家林業(yè)局，最后說服了自然保護(hù)區(qū)的“末端審批單位”原國家環(huán)?？偩帧?008年3月18日，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布公告，對井岡山自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，面積增大了一些，只是河西垅和湘洲核心區(qū)的有些地方，被替換成了“緩沖區(qū)”和“實(shí)驗(yàn)區(qū)”，以便水電站、國際會議中心等項(xiàng)目能夠在里面順利開工。因?yàn)榘凑兆匀槐Ｗo(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定，核心區(qū)禁止一切人類活動，但緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的保護(hù)政策就寬松得多。
2008年12月24日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了新一輪公示通告，里面列出了9個(gè)申請調(diào)整功能區(qū)劃的國家級自然保護(hù)區(qū)，其中只有河北大海坨、寧夏中衛(wèi)沙坡頭的面積略有增長，其他5個(gè)保護(hù)區(qū)的面積嚴(yán)重縮水；另外有兩個(gè)保護(hù)區(qū)的面積沒變化，但其核心區(qū)與緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)被重新定位。
成立管委會，弱化保護(hù)部門權(quán)力
我國對自然保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格保護(hù)、封閉式保護(hù)有著明確的法律規(guī)定。但為了發(fā)展旅游業(yè)，一些保護(hù)區(qū)想到了撤銷獨(dú)立的保護(hù)區(qū)管理局，成立“綜合管委會”的辦法，來應(yīng)對“煩人”的自然保護(hù)區(qū)法規(guī)。表面上看，自然保護(hù)區(qū)的級別都升了半格甚至一格，但實(shí)際上，保護(hù)區(qū)的獨(dú)立性已被悄悄地取締和弱化，真正做自然保護(hù)的人正在喪失他們的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。
井岡山成立井岡山管理局之后，井岡山自然保護(hù)區(qū)管理局劃歸井岡山管理局，一切業(yè)務(wù)、人員和經(jīng)費(fèi)全都得由井岡山管理局批準(zhǔn)，其相對獨(dú)立的地位蕩然無存。
長白山國家級自然保護(hù)區(qū)也是如此。2006年，長白山管委會成立，長白山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局的相對獨(dú)立地位被剝奪，成為管委會的一個(gè)“業(yè)務(wù)部門”，一切保護(hù)和開發(fā)策略都由管委會制訂和執(zhí)行。1958年長白山成立保護(hù)區(qū)之后50年內(nèi)，保護(hù)區(qū)內(nèi)東北虎消失、梅花鹿消失，馬鹿從5000只以上降到不足50只，黑熊、棕熊被大肆捕殺，河流內(nèi)的魚類幾乎全被捕光、釣光。如今管委會成立之后，心思沒有放在增強(qiáng)保護(hù)策略上，而是把行動目標(biāo)定位在旅游發(fā)展上，準(zhǔn)備建滑雪場、狩獵場、高爾夫球場，蓋別墅、度假中心，修機(jī)場、公路，旅游開發(fā)勢頭火熱。生態(tài)專家認(rèn)為，長白山的物種保護(hù)前景堪憂。
井岡山和長白山的“成功模式”正在被成批復(fù)制，全國各地的許多保護(hù)區(qū)都準(zhǔn)備成立或者已經(jīng)成立管委會，其目的大都在于旅游開發(fā)。即使沒有建立“管委會”的保護(hù)區(qū)，也準(zhǔn)備在生態(tài)旅游上一展身手。黑龍江扎龍國家級自然保護(hù)區(qū)，是丹頂鶴、白鶴等眾多水鳥的繁殖地和棲息地，目前缺水現(xiàn)象嚴(yán)重，每年春季的大火都威脅到鳥類的繁殖，但保護(hù)區(qū)管理局卻正在一門心思謀劃開展生態(tài)旅游。
“開放式保護(hù)”應(yīng)朝“保護(hù)權(quán)下放”方向發(fā)展
現(xiàn)在，關(guān)于自然保護(hù)區(qū)如何發(fā)展，大體有兩種觀點(diǎn)，一是持續(xù)地進(jìn)行封閉式保護(hù)，國家投入更多的資金，讓保護(hù)區(qū)有能力保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，有能力對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全面的綜合研究，有能力防止其他利益群體影響保護(hù)。
另一類觀點(diǎn)就是應(yīng)當(dāng)施行“開放式保護(hù)”。中歐生物多樣性聯(lián)盟項(xiàng)目顧問王海濱認(rèn)為，50多年來，中國的自然保護(hù)區(qū)面積雖然越來越大，數(shù)量越來越多，但保護(hù)能力未見增強(qiáng)；幾乎所有的自然保護(hù)區(qū)都搞不清自己的家底，大家都在表面上做點(diǎn)“巡護(hù)”工作，很少有人做研究、監(jiān)測。更嚴(yán)重的是，保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的關(guān)系一直非常緊張，當(dāng)?shù)匕傩盏氖杖牒茈y從保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)中受益。
生態(tài)專家沈孝輝認(rèn)為，如果用開放式保護(hù)的觀點(diǎn)來看，自然保護(hù)區(qū)紛紛調(diào)整功能區(qū)劃、成立管委會、大力發(fā)展生態(tài)旅游，甚至在保護(hù)區(qū)內(nèi)種植人工純林以發(fā)展紙漿產(chǎn)業(yè)和生物柴油產(chǎn)業(yè)，都可視為開放式保護(hù)的探索。只是這樣的探索是不是有些過了頭?
更多的專家建議“社區(qū)共管”。2006年，云南省決定成立“普達(dá)措國家公園”，借用國際通行的“國家公園”的保護(hù)地運(yùn)作模式。首先成為“試點(diǎn)”的是納帕海國家級自然保護(hù)區(qū)與旁邊的屬都湖風(fēng)景區(qū)。兩大塊面積聯(lián)合在一起后，保護(hù)面積增大了，當(dāng)?shù)匕傩湛蓞⑴c到旅游開發(fā)中：國家公園每年給當(dāng)?shù)匕傩找欢ǖ难a(bǔ)貼，對當(dāng)?shù)匕傩者M(jìn)行培訓(xùn)，一些工種也可由國家公園區(qū)域內(nèi)的百姓擔(dān)任。旁邊的白馬雪山保護(hù)區(qū)管理局局長謝紅芳說：“我們慢慢地發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)有幫助當(dāng)?shù)匕傩瞻l(fā)展的任務(wù)，因此，我們正在全力推進(jìn)社區(qū)共管，讓當(dāng)?shù)匕傩粘蔀楸Ｗo(hù)的共同力量，成為保護(hù)區(qū)的受益目標(biāo)群體之一?！?/p>
北京大學(xué)生物學(xué)教授呂植負(fù)責(zé)的北京山水自然保護(hù)中心，在青海、四川、云南等地嘗試推進(jìn)“協(xié)議保護(hù)”。這個(gè)辦法是由當(dāng)?shù)毓芾聿块T，比如青海省林業(yè)廳，與保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的某個(gè)村莊簽訂“協(xié)議保護(hù)合同”，授權(quán)當(dāng)?shù)匕傩諏ζ洹靶姓^(qū)”范圍內(nèi)的物種進(jìn)行保護(hù)和管理。這種方法在有自然保護(hù)傳統(tǒng)意識的地方非常受歡迎，黃河源頭第一縣曲麻萊準(zhǔn)備在全縣推廣這種措施，因?yàn)楫?dāng)?shù)孛癖姲l(fā)現(xiàn)，保護(hù)權(quán)利回歸到自己身上時(shí)，自己不僅可以決定發(fā)展區(qū)，而且可以決定保護(hù)區(qū)，這對生態(tài)保護(hù)是有益的。而在過去，保護(hù)區(qū)被上級政府全部收走，結(jié)果，其保護(hù)力度反而非常虛弱，保護(hù)地經(jīng)常成為其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)。
呂植認(rèn)為，中國如果要想推進(jìn)“開放式保護(hù)”，最理想的方式是“保護(hù)權(quán)下放”，讓當(dāng)?shù)厝顺蔀楸Ｗo(hù)的主體。更理想的方式，是推進(jìn)全社會進(jìn)行共同保護(hù)，鼓勵(lì)公眾自由成立“民間自然保護(hù)區(qū)”。
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